Europese integratie: terugblik en problematiek

Civis Mundi Digitaal #4

door Wim Couwenberg

Europese integratie: terugblik en problematiek

Wim Couwenberg

Soevereiniteitsproblematiek

Na de tweede wereldoorlog is in Europa een staatkundig integratieproces op gang gekomen, met de soevereiniteitsproblematiek opnieuw als inzet. Dit proces wordt van stonde af aan beheerst door twee grote controverses: wat het doel betreft, het conflict tussen een federaal of confederaal Europa; wat de te volgen weg aangaat, de controverse tussen een integrale of een functionele aanpak. De eerste controverse is onbeslist gebleven, de tweede is beslist ten gunste van een functionele aanpak. Het resultaat van de onbeslist gebleven eerste controverse is een Europese Unie met federale en confederale elementen. Het belangrijkste federale element is dat de rechtsorde van de Unie directe gelding heeft in de lidstaten en dat de rechtstreeks toepasbare bepalingen van het Gemeenschaps­recht voorrang hebben boven regels van nationaal recht.

            De strijd tussen de federale en de confederale optie bepaalt ook de visie op de soevereiniteitsproblematiek. Kleinere en minder machtige staten zullen in een confederale structuur materieel meer aan soevereiniteit inboeten dan in een federale structuur. De federale optie die aanvankelijk de voorkeur had in Nederland, houdt in, dat het Europese integratieproces een nieuw staatsvormings­proces ten doel heeft, gericht op een federale Europese staat, waarin de soevereiniteit verdeeld is tussen de federatie en de lidstaten. Vanuit de confederale optie die sterk leeft in grote lidstaten als Frankrijk en Engeland, is men uiteraard geneigd de soevereiniteit van de lidstaten voorop te stellen en het integratieproces bij voorkeur op te vatten als niet meer dan een beperking van die soevereiniteit.

In Frankrijk wordt al jaren geworsteld met de soevereiniteitsproblema­tiek van het integratieproces, in het bijzonder met de vraag wanneer sprake is van aanvaardbaar en van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies. Met het oog daarop heeft de Conseil Constitutionnel onderscheid gemaakt tussen soeverei­niteitsbeperking, d.w.z. een herroepbare delegatie van bevoegdheid aan de Europese Unie, en soevereiniteitsoverdracht, d.i. een (definitief) afstand doen van een beslissingsbevoegdheid aan de Unie. Later is dit laatste genuanceerd in deze zin, dat het daarbij moet gaan om toekenning van bevoegdheden die essentieel te achten zijn voor de uitoefening van nationale soevereiniteit. De kwaliteit van de bevoegdheid wordt dus beslissend geacht voor de vraag of er sprake is van soevereiniteitsoverdracht en daarmee van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies. In de Duitse Bondsrepubliek tendeert de uitspraak van het Constitutionele Hof te Karlsruhe over de vraag of het Verdrag van Maastricht al of niet in strijd is met de Duitse grondwet, ook naar een confederale optie. Het Hof beschouwt dit verdrag niet alleen als opzegbaar, maar kent zichzelf bovendien de beslissende afweging toe over eventuele strijdigheid van Europese besluitvorming met de Duitse grondwet.

Subsidiariteitsbeginsel als richtsnoer

In het Verdrag van Maastricht was aanvankelijk de federale strekking van het integratieproces expliciet vermeld, maar op aandrang van Engeland is die eruit verwijderd. Met het oog op de problematiek die verband houdt met de afbakening van de bevoegdheids- en invloedssfeer van de Europese Unie en die van de lidstaten, heeft men in dit verdrag het subsidiariteitsbeginsel opgenomen als richtsnoer. Overeenkomstig dit beginsel treedt de Unie slechts op indien en voorzover de haar toegewezen doelstellingen op het niveau van de Unie beter verwezenlijkt kunnen worden dan op dat van de lidstaten vanwege de omvang of de gevolgen van het noodzakelijk geachte optreden (art. 3b Verdrag). Tot die doelstellingen worden nu ook allerlei niet-economische zaken gerekend zoals milieu, volksgezondheid, onderzoek en technologisch ontwikkeling, onderwijs, cultuur en ontwikkelingssamenwerking.

            Een belangrijk punt in de Europese discussie was de vraag of het hier om een politiek of een rechtsbeginsel gaat. Uiteindelijk is het subsidiari­teits­principe als rechtsbeginsel in het Verdrag van Maastricht opgenomen. Daarmee is het doorgedrongen tot de sfeer van het internationaal recht en de interna­tionale betrekkingen, waarin het tot dan toe onbekend was als begin­sel. Door zijn vaagheid biedt het overigens nogal wat ruimte voor verschillende politiek-gemotiveerde interpretaties. Van een katholiek of christendemocratisch beginsel is het nu een algemeen Europees rechtsbeginsel geworden en dient het als zodanig ter bescher­ming van de soevereiniteit der lidstaten tegen centraliserende tendenties vanuit Brussel, dus om te voorkomen dat die soevereiniteit onnodig weglekt naar de Unie. In de aanvankelijk ontworpen Europese grondwet was de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie niet alleen opnieuw gebonden aan het beginsel van subsidiariteit (art. 9) en vastgelegd voorzover het gedeelde bevoegdheden betreft, maar was bovendien voorzien in een extra subsidiariteitstoets in de vorm van een ‘gele kaart’ die nationale parlementen aan de Europese Commissie kunnen geven, als die komt met voorstellen die zij in strijd achten met het beginsel van de subsidiariteit. Desondanks is die grondwet - in feite een constitutioneel verdrag, zoals voorgaande verdragen - in Frankrijk en Nederland om verschillende redenen bij referendum afgewezen.

Federaal Europa niet identiek met Europese superstaat

Daarbij ging het vooral om twee redenen: de vrees dat we met die grondwet op weg zouden zijn naar een superstaat en het democratisch tekort van de EU. Ter ondersteuning van de eerste reden werd gewezen op de voorrang van Europees recht boven nationaal recht. Maar die voorrang is er allang. Daar verandert niets aan met die afwijzing. Zoals bekend, is het monopolie van geweldsmiddelen essentieel voor de soevereiniteit van de staat. Dat nu werd in die grondwet in het geheel niet aangetast. Dat ligt onverminderd bij de lidstaten van de EU. Op het gebied van buitenlandse politiek en defensie, behouden die het laatste woord. Ook dit als grondwet gepresenteerde constitutionele gedrag veranderde niets aan de EU als constitutionele mengvorm van federale en confederale elementen.

Zelfs een federale opzet van de EU impliceert niet per se het ontstaan van een Europese superstaat, mits we kiezen voor een lichte Europese federatie zoals de Duitse regering die een aantal jaren geleden voorgesteld heeft, te weten een nevenschikking en dus een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de bond) en de deelstaten die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn (‘competitive federalism’). In plaats van een superstaat ontstaat zodoende een federatie van natiestaten, die gebaseerd is op gedeelde soevereiniteit en een heldere ‘Kompetentz-Katalog’, zoals we die tot op zekere hoogte ook in de afgewezen Europese Grondwet aantreffen, dat wil zeggen een duidelijke bepaling van exclusief-Europese, nationale en gedeelde bevoegdheden.

Democratisch tekort niet opgelost met Europees burgerschap en EU als waardengemeenschap

Het veel gesignaleerde democratische tekort van de EU valt moeilijk op te heffen, zolang we niet kiezen voor een intergouvernementeel, dus confederaal Europa waarin volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel exclusief op nationaal niveau ligt of een federaal Europa waarin soevereiniteit gedeeld wordt tussen de organen van de federatie en die van de deelstaten. Dat laatste kan niet, zo werd in het debat over de Europese grondwet gesteld. Want er is geen Europees volk waarop een Europese democratie gebouwd kan worden. Als we volk in etnisch-culturele zin opvatten, is er inderdaad geen Europees volk. In staatkundige zin kan er echter wel degelijk een Europees volk ontstaan als we in de geest van het Europese federalisme uiteindelijk kiezen voor een federaal Europa.

In het Verdrag van Maastricht is een eerste aanzet gegeven om het nationale burgerschap te overstijgen met de ontwikkeling van een Europees burgerschapbesef. Dat is inmiddels verankerd in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Dat introduceert een aantal grondrechten die dat Europese burgerschap in formele zin inhoud en betekenis geven. In een boek dat in 2006 verscheen naar aanleiding van het referendum over de voorgestelde Europese grondwet[1], wordt een drietal eisen voor de ontwikkeling van zo’n Europees burgerschap geformuleerd en toegelicht: de aanwezigheid van relevante kennis over de politieke basispraktijken van de EU; bereidheid en bekwaamheid daaraan een relevante bijdrage te leveren; en betrokkenheid op andere Europese burgers dankzij de ontwikkeling van een gemeenschappelijke Europese identiteit. Zolang de EU blijft steken in een weinig doorzichtige mengvorm van federale en intergouvernementele elementen is er weinig perspectief op een Europees burgerschap als juist genoemd. De Europese Unie functioneert nu in feite als een politieke technocratie met een sterk corporatistische inslag via de niet geringe inbreng van een breed scala van belangengroepen. Als reactie daarop wordt de EU de laatste jaren wel gepresenteerd als een waardengemeenschap om de Europese integratie op die manier althans in de beeldvorming uit te tillen boven de feitelijke praktijk.

Federale optie voorlopig nog een brug te ver

In plaats van de voorgestelde grondwet is er nu het Hervormingsverdrag van Lissabon gekomen, waarin het grondwettelijke karakter van het oorspronkelijke voorstel alleen maar weggemoffeld is via een cosmetische operatie. Het is zoals Giscard d’Estaing, president van de Europese Conventie, die de nu afgewezen Europese grondwet voorbereidde, opmerkte een oude brief in een nieuwe envelop. Praktisch 95% van het hervormingsverdrag stemt overeen met het door neo-nationalisten van links en rechts zo bekritiseerde ontwerp van een Europese grondwet. Desondanks was de Raad van State in Nederland van oordeel dat het niet langer een grondwettelijk karakter heeft. Op grond daarvan meende het Nederlands kabinet met daarin de PvdA die zich in haar verkiezingsprogramma voor een nieuw referendum over dat verdrag had uitgesproken daarvan te kunnen afzien. Het resultaat van die cosmetische operatie is een verdrag dat in onleesbaarheid het oorspronkelijke ontwerp verre overtreft.

            In het Europese integratieproces is de idee van een federaal georganiseerd Europa voorlopig van de baan als gevolg van groeiend euroscepticisme en het weer sterker accentueren van nationale soevereiniteit en identiteit en nationale belangen, dat daarmee gepaard gaat. In de geest van het taaie en vaak verzwegen staatsnationalisme is Europese integratiepolitiek nog onverminderd voortzetting van primair nationaal georiënteerde politiek met andere middelen. Dienovereenkomstig wordt de EU nu ook opgevat en gewaardeerd als noodzakelijke voorwaarde voor het voortbestaan van Europese staten in de 21^e eeuw.[2] Door de snelle uitbreiding van de afgelopen jaren is de EU inmiddels uitgedijd tot een zo groot aantal ongelijksoortige staten dat de federale optie ook om die reden voorlopig geen kans maakt, tenzij via een Europa van twee snelheden, maar dat stuit nog op veel verzet. Ook op de beperktere schaal van de oorspronkelijke zes lidstaten blijkt die federale optie een brug te ver te zijn. Bij de voorbereiding van het nieuwe Benelux-verdrag van 2010 is gebleken dat zelfs in de context van de Lage Landen het streven naar omvorming van de Benelux tot een politieke unie zoals bepleit door het Comité Nieuwe Benelux te hoog gegrepen is. En nu de wereldeconomie geconfronteerd wordt met een kredietcrisis en een forse recessie zijn het toch weer de nationale staten die daarbij het voortouw nemen met financiële reddingsoperaties en stimuleringsmaatregelen.

             Door het voortschrijdende mondiale integratieproces verandert de soevereine nationale staat van weleer niettemin toch stap voor stap in een interdependent en beperkt soeverein type staat waarin nationale identiteit en loyaliteit op termijn niet verdwijnen maar wel aan betekenis zullen inboeten.

[1] Zie K. Klop, Morele betekenis van Europees burgerschap, in: Na het referendum over Europa: een weg uit de impasse, 2006, p. 34 e.v.

[2] Zie o.a. L.J. Brinkhorst, De EU wordt nooit een superstaat, NRC Handelsblad, 8 april 2008