Een kritische reactie op de stellingname in de Tweede Kamer

Civis Mundi Digitaal #18

door Comité Nieuwe Benelux

Benelux ge(s)temd

Blijkbaar is de Benelux een belangrijk onderwerp geworden. Een meerderheid in de Nederlandse Tweede Kamer heeft op dinsdag 9 april j.l. voor moties gestemd waarin weinig genegenheid voor de Beneluxinstellingen doorklinkt. In een motie wordt de regering opgeroepen om flink te snijden in de taken en budget van het Secretariaat-Generaal. In een tweede motie spreekt de Tweede Kamer de bedoeling uit om toe te werken naar beëindiging van de aktiviteiten van het Beneluxparlement. Dit gedrag roept enkele indringende vragen op. Ten eerste: is de sfeer in de Tweede Kamer er nu een van vriendelijke onverschilligheid jegens de zuiderburen met inbegrip van Luxemburg?

Ten tweede: kan de Benelux nu vervangen worden door enerzijnds "meer Europa" en anderzijds bilaterale betrekkingen?

Ten derde: kan de Tweede Kamer eenzijdig de stekker uit de Benelux trekken?

Aanleiding voor de politieke gedrevenheid vormde een rapport van de Inspectie Ontwikkelings-samenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De IOB had al de opdracht om de effecten en resultaten van de Europese samenwerking voor Nederland in kaart te brengen. Om praktische redenen werd hier de evaluatie van de Beneluxsamenwerking aan toegevoegd. Bij de behandeling van het voorstel tot ratificatie van het nieuwe Benelux Unie verdrag in november 2009 had de Kamer de toezegging gekregen van toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Verhagen dat binnen enkele jaren een eerste evaluatie van de Benelux zou plaatsvinden. Voorzien was een evaluatie binnen vier jaar. Door ettelijke omstandigheden trad het nieuwe Beneluxverdrag niet in november 2010 inwerking, maar pas op 1 januari 2012. De periode waarover de rapportage plaats vond was dus te kort voor een goede effectmeting van de werkwijze zoals het nieuwe verdrag beoogt. Dat doet de Benelux geen recht en dat erkennen de rapporteurs. Er worden wel de nodige kritische kanttekeningen geplaatst bij het funktioneren van de Beneluxinstellingen, waarbij de parlementaire vergadering overigens niet onderdeel van de studie uitmaakte. Maar de geest van het rapport is geenszins negatief te noemen: er worden tal van aandachtpunten voor verbeteringen opgesomd. Maar de meeste Kamerleden die het woord voerden hanteerden de bevindingen als bevestiging van hun voordien al ingenomen standpunten. Was er in het verleden een Kamerminderheid kritisch met vooral op oppervlakkigheid gebaseerde opvattingen ("ondoorzichtig, niet democratisch, achterhaald"), sinds de jongste Kamerverkiezingen van september 2012 is de balans doorgeslagen naar een krappe meerderheid en is het argument van de te hoge kosten erbij gekomen.

Op de eerste vraag past het geruststellende antwoord dat van afwending in de Tweede Kamer ten opzichte van onze zuiderburen in het geheel geen sprake lijkt. Eerder in tegendeel: tijdens een Algemeen Overleg over de beleidsbrief over België met minister Timmermans op 4 april hadden alle aan het debat deelnemende fractievertegenwoordigers in warme bewoordingen blijk gegeven van grote belangstelling voor wat zich ten zuiden en ten oosten van onze landsgrenzen afspeelt. Het besef dat in veel opzichten goede betrekkingen met België, en daarbinnen vooral met Vlaanderen onderhouden moeten worden bleek niet gespeeld. Hier openbaarde zich een eerste kenmerkende opvatting: veel Nederlandse parlementariërs bezien vandaag de relatie met andere landen in de eerste plaats vanuit hun eigen gedachtengang. Denken in veelomvattende en op de langere termijn gerichte structuren lijkt alleen een minderheid te bekoren.

Een tweede denkspoor valt ook te onderkennen. Internationale verdragen of Nederlandse deelname aan internationale organisaties , zo voeren tal van Kamerleden aan, hebben nogal wat onvermoede gevolgen waardoor geld weglekt. Zie ook de houding van velen ten opzichte van de EU. Nu grote delen van de bevolking minder warm lopen voor de idealen van weleer is er eens te meer reden om kritisch te kijken naar de daarmee gemoeid zijnde geldstromen. En dus naar de organisatie. Die organisatie omvat in het geval van de Benelux Unie als belangrijkste instellingen: het comité van ministers, de Raad, het Secretariaat-Generaal, de Raadgevende Interparlementaire Adviesraad (meestal met "Beneluxparlement" aangeduid) en het Benelux-Gerechtshof. Vooral het Secretariaat-Generaal en het Beneluxparlement moeten het ontgelden. Als men naar de jaarlijkse Beneluxkosten voor Nederland kijkt kan men zich afvragen waarover de Kamerdrukte nu eigenlijk gaat. Op de Rijksbegroting stond voor 2012 iets meer dan 4 miljoen Euro genoteerd. Telt men reis- en verblijfkosten hierbij op, dan liggen de totale kosten jaarljiks tussen de 4,5 en 5 miljoen Euro. Totale omvang van de Rijksbegroting: € 230 miljard. In dit opzicht kan men dus zonder overdrijving stellen dat sprake is van symbolisch gedrag.

Als dan de kosten niet echt een breekpunt kunnen zijn kan men zich richten op de vraag of de Benelux vervangen kan worden door enerzijnds "meer Europa" en anderzijds bilaterale betrekkingen? Iedere periodieke en kritische herbezinning op bestaande stelsels is zowel legitiem als welkom. Wat betreft de rol die het Nederlandse parlement de EU bij voorkeur toe zou willen kennen lijkt de ruimte eerder kleiner dan groter te worden. Buiten Nederland is ook de tendens waarneembaar om Europa vooral te zien als een economisch en monetair blok, waar humanitaire zaken niet mogen ontbreken. Maar zaken die binnen en tussen de Beneluxlanden spelen zijn van een zodanig detailniveau dat de EU niet in beeld zal komen.

Alles bilateraal regelen dan maar? Er viel vanuit tal van Tweede Kamerfracties te beluisteren dat er ook nu al veel bilateraal wordt afgestemd. Het lijkt een logische en praktische stap, maar men verkijke zich niet op de praktische (on)uitvoerbaarheid. De Beneluxlanden vormen samen niet alleen het dichtstbevolkte gebied binnen de EU, de onderlinge betrekkingen zijn navenant zeer intensief. Die tendens is nog versterkt als gevolg van de Belgische federalisatie aan het eind van de jaren ’80 van de vorige eeuw. Nederland onderhoudt niet meer alleen betrekkingen met de Belgische federale overheid, maar nu ook met gemeenschappen en gewesten: voorop met Vlaanderen, daarnaast ook met Wallonië en Brussel. Zou dat ongecoördineerd voortgaan, dan ontstaat een onoverzichtelijk kluwen dat gemakkelijk leidt tot dubbelingen, langs elkaar heen werken, ongelijkheden en veronachtzaming van in het verleden gemaakte afspraken. Niemand die precies weet om hoeveel overeenkomsten het gaat, maar volgens ingewijden zijn het er minstens 1000. Zou men de Benelux Unie willen opheffen, dan zullen ruim 800 reglementen, overeenkomsten, beschikkingen en wat dies meer zij heroverwogen moeten worden. Er zullen een aantal kunnen verdwijnen, maar de overgrote meerderheid zal moeten worden geherformuleerd naar overeenkomsten tussen de federale overheid van België, de Belgische gemeenschappen en gewesten, het groothertogdom Luxemburg en Nederland. Het vergt weinig verbeeldingskracht dat het toch al ingewikkeld netwerk ongeveer verdubbelt.

Niet onvermeld mag blijven dat veel Benelux-reglementen verlengstukken hebben gekregen in de vorm van bilaterale akkoorden. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat vakministers vaak niet verder willen gaan dan globale binding, waarna zij hun handen zoveel mogelijk vrij willen houden bij het bepalen van de inhoud van de overeenkomst. Dit proces bevordert niet bepaald de vlotte ten uitvoerlegging van in Beneluxverband genomen besluiten. Het is dan ook niet bepaald zuiver om dit de Beneluxinstellingen te verwijten. Bovendien: wie zou op krimpende ministeries de kennis over hoe en wie aanspreekbaar is, behouden en ter beschikking hebben, als dat niet meer binnen het SG van de Benelux Unie zou zijn? Moeten er dan ambtenaren bij, nationaal?

Keren wij terug naar de bevindingen in het IOB-rapport met betrekking tot de administratieve kant van de Benelux Unie: welke essentialia strekken tot haar verdediging?

1. Kaders voor uiteenlopende beleidsterreinen voor de gezamenlijke Beneluxlanden, waarop de lidstaten en deelstaten desgewenst bilateraal kunnen aansluiten,

2. Beleid over de binnengrenzen waarbij het aspect van gelijke rechten en plichten voor burgers aan de orde is. Dit doet zich bij tal van onderwerpen voor als regelingen voor personenvervoer, gelijke regelingen voor bejaarden, studenten, grenswerkers, handhaving orde en veiligheid, beteugeling van veterinaire ziektes, grensoverschrijdend natuurbeheer,

3. Beleid over de buitengrenzen, waarbij de Benelux Unie als één vertegenwoordigend lichaam kan optreden. Het is niet voor niets dat minister-president Hannelore Kraft van de Duitse deelstaat Noordrijn-Westfalen een brede samenwerking met de Benelux wil doorontwikkelen. En de Atlas ABC, uitgegeven door de Technische Universiteit Delft, neemt de Benelux op in een van de wereldwijde megaregio’s. Benelux + Noordrijn-Westfalen geldt als 4^e megaregio met 45 miljoen inwoners: de Benelux-plus, een van de economisch meest betekenisvolle regio’s binnen de EU. Dat betekent het openstellen van de grenzen voor meer samenwerking, met nieuwe ‘oude’ buren, die een specifieke aanpak nodig hebben, en daartoe kennis behouden.

4. Fungeren als gemeenschappelijk platform voor de afstemming van gezamenlijke belangen in grotere internationale verbanden. Hier komen vragen aan de orde als: hoe de Beneluxlanden hun belangen vertegenwoordigen in de VN Veiligheidsraad, in de Wereldbank, in het IMF, in de Europese Commissie (wanneer de omvang van de EC wordt beperkt), welke beurtrolafspraken worden gemaakt, welke gezamenlijke bijdrage kunnen de Beneluxlanden in de EU leveren en in NAVO-verband met integratie van krijgsmachtonderdelen, waar en hoe kunnen gemeenschappelijke ambassadeposten worden ingericht?

5. De Benelux Unie, toonbeeld van een grote culturele verscheidenheid, kan een bijdrage leveren aan meer onderling begrip en samenwerking binnen de EU. Let wel: de EU evolueert naar een gemeenschap van enerzijds grote landen en anderzijds pacten van kleinere staten. De Scandinavische landen, de Baltische staten en de Visegrad-groep hebben het model van de Benelux Unie juist als voorbeeld genomen om zich gezamenlijk beter te kunnen presenteren binnen de EU-kaders. Het is toch onzinnig indien uitgerekend de Benelux zich als voorbeeld van desintegratie zou laten kennen?

De leidende gedachte dient hierbij te zijn hoe verstandig gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden die de Benelux biedt. Bij een slimme aanpak kan dit leiden tot zowel verbeteringen als besparingen. Gelukkig heeft Nederlands minister van Buitenlandse Zaken Timmermans duidelijk aangegeven oog te hebben voor deze belangen.

Zijn we toe aan de laatste vraag: kan de Tweede Kamer eenzijdig de stekker uit de Benelux trekken? Zeker niet als het om de bij het Beneluxverdrag geregelde instellingen gaat. Het nieuwe verdrag kent de verhinderingsbepaling dat de eerste 10 jaar niet aan het verdrag getornd mag worden, dus tot 1 januari 2022.

Waarschijnlijk niet wat de Raadgevende Interparlementaire Adviesraad (RIA) betreft, die abusievelijke met Beneluxparlement wordt aangeduid. Zou een meerderheid in de Tweede Kamer dat willen, dan zal er een parlementaire meerderheid voor gevonden moeten worden. Het is de vraag of de Eerste Kamer dit spel zou willen meespelen: in de senaat hebben de partijen, welke de in de aanhef genoemde moties indienden en steunden, niet de meerderheid. Bovendien levert de senaat zelf afgevaardigen voor de RIA. Wel kunnen Tweede Kamerleden de werking van de RIA hinderen door de hen toegewezen zetels niet in te nemen. In de praktijk gebeurt dit al: zijn volksvertegenwoordigers uit België en Luxemburg vrijwel altijd aanwezig bij de 3x jaarlijkse plenaire zittingen, van de Nederlandse volksvertegenwoordigers blijft een hoog percentage structureel weg. Zelfs toen de afgelopen twee jaar de zittingen in de Nederlandse senaat plaats vonden was dit het geval. Deze afwezigheid is goeddeels terug te voeren op de bewust in stand gehouden misvatting dat "het Beneluxparlement een farce is". Het is de treurigheid ten top: diegenen die zelden of nooit in de vergaderingen veschenen, waren het meest negatief in hun oordeel. Dat zij ook nog tijdens de parlementaire beraadslagingen betoogden "dat het in het Beneluxparlement nergens over gaat" maakte zichtbaar dat zij in het geheel niet in de vele aan de orde gestelde onderwerpen geïnteresseerd zijn. Het lijkt een merkwaardig gevecht tegen windmolens: het afgeven op een "parlement" dat volgens de critici als parlement niets voorstelt, gemakshalve voorbijgaand aan het feit dat dit ook niet als zodanig bedoeld, dreef hen tot het opvoeren van een motie om aan dit parlement een einde te maken. Het is het goed recht van parlementariërs, maar wat een kromme redenering! De passage in het IOB-rapport, dat de politieke sturing van de Benelux tot nu toe te beperkt was, wordt onderkend, maar die tekortkoming ligt kennelijk niet aan de parlementariërs-zelf. Hoe vreemd is deze opvatting: parlementsleden kunnen hun eigen verantwoordelijkheid nemen, ook in interparlementaire adviesraden. Hoe weinig constructief ook: verzet bieden tegen een vaste overlegstructuur welke bedoeld is om continuïteit te waarborgen, maar volmondig beamen dat de politieke sturing moet worden versterkt. En de spontane bijeenkomst in januari van dit jaar van Nederlandse en Belgische volksvertegenwoordigers in verband met het Fyra-debakel als richtingwijzend aanprijzen. Werd dat overleg niet juist geleid door een Belgisch lid van de Interparlementaire Adviesraad, die wel altijd trouw naar de plenaire zittingen komt? Wie neemt het initiatief bij een volgend voorval van voldoende gewicht?

Iedere periodieke en kritische herbezinning op bestaande stelsels is zowel legitiem als nuttig. De Raadgevende Interparlementaire Adviesraad is hier niet onbekend mee: nog in 2007 zijn, vooral op Nederlands verzoek, diverse hervormingen doorgevoerd. Maar ditmaal is de sfeer rond de RIA veel negatiever. Als er in Nederland onvrede gevoeld wordt met het funktioneren moet dat ter sprake gebracht worden. Maar doe dat dan wel op een wijze die door de Belgische en Luxemburgse partners als constructief en communicatief kan worden ervaren. Het kan niet de bedoeling zijn dat de parlementaire contacten worden teruggebracht tot de stand van voor 1955: het jaar waarin de parlementen van de drie Beneluxlanden tot de oprichting van de interparlementaire adviesraad besloten. Het zal er slechts toe leiden dat de Benelux nòg minder politiek aangestuurd wordt dan de parlementaire meerderheid in Nederland wenst. O paradox!

Herman Wilmer

Voorzitter CNB

Den Haag

Jack Biskop

Oud-voorzitter Beneluxparlement

Roosendaal

Jean Eigeman

Oud-lid Beneluxparlement

Culemborg

Herman Schurmans,

Vice-voorzitter CNB

Brussel

Telefoonnummers voor correspondentie:

0031 70 3458384

0032 2 6406011