Een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor haar leden

Civis Mundi Digitaal #21

door Wim Couwenberg

Een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor haar leden

Wim Couwenberg

Door de minderheidspositie van het huidige kabinet in de Eerste Kamer ziet dat kabinet zich genoodzaakt met een of meer oppositiepartijen een compromis te sluiten om bepaalde beleidsplannen ook in de Eerste Kamer goedgekeurd te krijgen. Als dat politiek opportuun is wordt de Eerste Kamer ook als politiek beslissend orgaan opgevoerd. De Eerste Kamer krijgt zodoende een directe beslissende stem in het politieke kapittel.

Dat wekt in de VVD kennelijk zoveel irritatie, dat de bestaansreden van die Kamer nu ook in die partij bij monde van haar fractievoorzitter in de Tweede Kamer Halbe Zeilstra ter discussie is gesteld. Nu staat dat al sinds 1848 ter discussie. Op initiatief van enkele leden van de Belgische aristocratie in 1815 in ons staatsbestel geïntroduceerd, is die Kamer in de grondwet van 1848 gehandhaafd, hoewel zij weinig gezag genoot en prominente politici als Thorbecke en Groen van Prinsterer haar toen al wilden afschaffen als een instelling zonder grond en doel.

Het tweekamerstelsel ontleent zijn bestaan aan de ontwikkeling van het federale staatstype dat een afzonderlijke vertegenwoordiging van de deelstaten vereist; en aan het democratiseringsproces dat de behoefte deed ontstaan aan een tegenkracht tegen de dreigende heerschappij van de volkswil. Toen dat laatste motief niet langer te handhaven viel, is men die bestaansreden in Nederland gaan zoeken in de behoefte aan reflectie op de juridische kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer blijkt echter niet in staat die behoefte op adequate wijze te bevredigen. Een vorige voorzitter van de Eerste Kamer, Frits Korthals Altes, heeft dat zelf erkend. De Senaat gaat om politieke redenen vaak akkoord met wetsvoorstellen waar in juridisch opzicht veel op valt aan te merken. Van alle in de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen wordt ongeveer 99% ervan eveneens door de Eerste Kamer aangenomen, zij het wel met de aantekening dat het om inhoudelijke redenen betreurd wordt. Voor toezicht op de juridische kwaliteit van wetgeving hebben we de Senaat niet nodig. De Raad van State is daartoe prima toegerust.

De Eerste Kamer neemt geen politieke besluiten, stelde oud-hoogleraar staatsrecht Erik Jurgens in NRC handelsblad in een reactie op de politieke rol die die Kamer opnieuw speelt. Dat is volgens Jurgens ijzersterk gewoonterecht. Maar het is diezelfde Kamer geweest die de afgelopen jaren alle staatkundige vernieuwingen waar Jurgens ook voor geijverd heeft, tegengehouden heeft, nog niet zo lang geleden het correctieve referendum (nacht van Wiegel) en de mogelijkheid van een rechtstreeks gekozen burgemeester (door toedoen van de PvdA fractie in die Kamer onder leiding van Ed van Tijn).

In zijn boek Niet spreken met de bestuurder (2003) besloot Gerard van Westerloo een ontluisterend portret van de praktijk van de Eerste Kamer met een rake conclusie: een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor de leden. Bij zijn afscheid bevestigde de fractievoorzitter van Groen Links in die Kamer W. de Boer dat zonder er doekjes om te winden. Moeten we een instelling in stand houden die zoals de meeste Eerste Kamerleden erkennen ernstig tekort schiet in haar opdracht: het bewaken van de grondwettigheid en kwaliteit van de wetgeving en voornamelijk dient voor de leden om één keer in de week in een uiterst aangename omgeving met elkaar zaken te bespreken en te regelen; en voor talrijke uitgerangeerde politici in die Kamer om rustig af te kicken van hun politieke verslaving?

Een goed alternatief voor Eerste Kamer

Nu het kabinet problemen heeft met de Eerste Kamer staat de positie en de rol van die kamer opnieuw ter discussie. Op verzoek van D66 heeft het kabinet een onderzoek beloofd naar positie en rol van die kamer, die hoewel indirect gekozen en steunend op een zwakke democratische legitimatie niettemin het laatste woord heeft over het parlementaire wetgevingsproces. Ik heb al eerder een goed alternatief voor de huidige Eerste Kamer in Civis Mundi onder de aandacht gebracht en herinner daaraan hier nog eens. Ik heb namelijk de introductie bepleit van een doelmatige taakverdeling tussen beide kamers overeenkomstig het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel. Nadat de Staten-Generaal als één geheel door het electoraat direct gekozen is, splitst zij zich in twee kamers met ieder een eigen specifieke taak als hoofdfunctie en ieder 75 leden. Daarbij valt te denken aan een kamer die zich voornamelijk bezig houdt met wetgeving en een andere die zich primair concentreert op het controleren van het regeringsbeleid in dier voege dat daartoe uiteraard ook de behandeling van de begrotingswetgeving behoort. Daarbij ligt het accent immers op de controle-functie.

De voordelen van zo’n taakverdeling zijn zo in het oog springend dat het vreemd is, waarom aan dit idee tot nu toe geen serieuze aandacht en discussie is gewijd. Zowel de wetgevende als de controlerende taak van het parlement komen op die manier veel beter tot hun recht. De overbelasting van de kamerleden wordt er aanzienlijk door beperkt. Het maakt een einde aan de verspilling van tijd, geld en energie waartoe het huidige tweekamerstelsel onvermijdelijk leidt. En het versterkt het democratisch gehalte van ons vertegenwoordigend stelsel. Zo’n taakverdeling sluit ook goed aan bij een reëel verschil in aanleg en belangstelling onder politici. Een deel van hen heeft meer talent en interesse voor de wetgevende arbeid; een ander deel meer voor de controlerende taak van het parlement. Een tweede lezing van wetsvoorstellen, gevolgd door eventuele correcties, kan in dit stelsel ook veel efficiënter geregeld worden dan we nu doen. Voor eventuele correcties is nu nieuwe wetgeving - zg. novellen - nodig.