Herlevende politieke innovatiebehoefte na vorige grandioze innovatiemislukking

Civis Mundi Digitaal #30

door Wim Couwenberg

Trieste terugblik

Sinds de jaren ’60 stond een drastische hervorming van ons politieke bestel jarenlang op de politieke agenda. D’66 ontleent daar haar oprichting en aanvankelijke bestaansreden aan. Dat was wat toen staatsrechtelijke hervorming heette. Behalve in ettelijke rapporten van politieke partijen en andere instanties en talloze publicaties[1] is dat aan de orde gesteld in de rapporten van de staatscommissie Cals/Donner in de jaren zestig en zeventig en in de voorstellen van de commissie Vonhoff eind jaren zeventig; in een tweetal rapporten van de staatscommissie Biesheuvel en de jaarberichten van de regeringscommissaris reorganisatie van de Rijksdienst H.D. Tjeenk Willink in de jaren tachtig; in de jaren negentig in het rapport van de commissie Deetman bestaande uit vooraanstaande Tweede Kamerleden en voorgezeten door de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer die liefst 98 suggesties deed ter verbetering van de werking van ons staatsbestel^[2]; en begin 21^ste eeuw opnieuw in de nieuwe politiek van Leefbaar Nederland en het Fortuynisme. En ten slotte kwam het aan de orde in de rapporten van de Nationale Conventie: De reformatie van de staat: parlement en regering; Parlement en regering: rijp voor een nieuwe levenscyclus?; en Een grondwet voor de 21^e eeuw. Die drastische staatkundige hervormingsdrang sinds de jaren ’60 is echter op een even drastische mislukking uitgelopen.

Een intrigerende vraag is uiteraard hoe het komt dat zoveel intellectuele inspanning, zoveel politiek engagement en zoveel politieke discussie na een halve eeuw zo bitter weinig heeft opgeleverd? Opvallend is daarbij de laconieke wijze waarop men aan die vraag voorbij pleegt te gaan hoewel dat toch een kolossale verspilling van politieke energie en van publieke middelen en tijd betekent. Terwijl de samenleving waarin de politiek ligt ingebed de laatste halve eeuw grondig veranderd is evenals de mentaliteit is de Nederlandse politiek in al die jaren er nauwelijks in geslaagd de politieke cultuur en structuur aan die veranderingen aan te passen. Als de historicus James Kennedy^[3] opmerkt dat in Nederland vooral na de Tweede Wereldoorlog een ware cultus van vernieuwing heerste, is dat in het licht van het voorgaande een opmerkelijke observatie. Wel is er sindsdien periodiek sprake van veel vernieuwingsretoriek, eindeloos gepalaver over dingen die anders moeten, maar nauwelijks van een daadwerkelijke politiek-bestuurlijke vernieuwingswil. Kennedy heeft zeker wel gelijk voor zover het de onderwijsvernieuwing betreft. Op dat terrein is wel bijzonder veel overhoop gehaald en veranderd zonder dat daar zoveel reden voor was als onderwijsvernieuwers jarenlang betoogden. Met een dynamisch conservatieve aanpak (dus alleen dingen veranderen die nodig zijn om het historisch gegroeide onderwijsbestel aan te passen aan veranderde omstandigheden en zodoende beter te laten functioneren) waren we beter af geweest dan met de resultaten van de progressieve vernieuwingsdrang in het onderwijs sinds de jaren zestig.

Herlevende politieke innovatiebehoefte

De laatste decennia is dat politieke innovatiestreven helemaal verdrongen door het streven naar sociaaleconomische hervormingen. Dat verliep ook moeizaam. Maar het heeft uiteindelijk de nodige resultaten opgeleverd. Maar sinds kort zien we dat het streven naar staatkundige en partijpolitieke innovatie herleeft. Dat spitst zich nu in de eerste plaats toe op de positie en de rol van de Eerste Kamer in ons staatsbestel, vanwege actuele zorgen over de te politieke rol die die Kamer onvoorzien is gaan spelen. Een lange reeks van artikelen is daaraan in de pers inmiddels gewijd. Ik heb de positie van die Kamer, ook in Civis Mundi, al veel eerder ter discussie gesteld, en eraan herinnerd dat het tweekamerstelsel zijn bestaan oorspronkelijk ontleent aan de ontwikkeling van het federale staatstype dat een afzonderlijke vertegenwoordiging van de deelstaten vereist; en aan het democratiseringsproces dat de behoefte deed ontstaan aan een tegenkracht tegen de dreigende heerschappij van de volkswil. Toen dat laatste motief niet langer te handhaven viel, is men die bestaansreden gaan zoeken in de behoefte aan reflectie op de juridische kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer blijkt echter niet in staat die behoefte op adequate wijze te bevredigen. Een vorige voorzitter van de Eerste Kamer, Frits Korthals Altes, heeft dat zelf erkend. De Senaat gaat om politieke redenen vaak akkoord met wetsvoorstellen waar in juridisch opzicht veel op valt aan te merken. Van alle in de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen wordt ongeveer 99% ervan eveneens door de Eerste Kamer aangenomen, zij het soms met de aantekening dat het om inhoudelijke redenen betreurd wordt.

Het tweekamerstelsel valt nog wel te verdedigen, maar niet op grond van de tot nu toe genoemde argumenten. De enige relevante manier om dat stelsel een nuttige en democratisch-verantwoorde functie te doen vervullen, is de introductie van een doelmatige taakverdeling tussen beide kamers overeenkomstig het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel.[4]

Er is inmiddels weer tot een nieuwe staatscommissie besloten, die het functioneren van ons tweekamerstelsel kritisch onderzoekt. Die innovatiebehoefte strekt zich zelfs uit tot het hele politieke bestel. Het Huis van Thorbecke is dringend toe aan renovatie, luidt het redactionele commentaar van de Volkskrant op de huidige functionering van ons politieke bestel.[5] Ook de staatkundige positie van onze politieke partijen staat weer ter discussie.[6] Weinig bemoedigend is echter dat een bescheiden grondwetsherziening, zoals die elf jaar geleden aangekaart is door de toenmalige GroenLinks-leider Femke Halsema – een heel beperkte constitutionele toetsing van wetten – inmiddels in tweede instantie alsnog gesneuveld is.

Waarom lukt het maar niet?

Alvorens die herlevende politieke innovatiebehoefte serieus te nemen, is er alleszins reden de vraag onder ogen te zien of het alle politieke moeite waard is om daar opnieuw aan te beginnen, en eerst goed na te denken over de vraag waarom staatkundige innovatie maar niet lijkt te lukken. In de eerste plaats heeft dat uiteraard te maken met het conservatisme van gevestigde belangen, denkpatronen en structuren dat dwars door alle partijen van rechts naar links heenloopt en zich niets hoeft aan te trekken van de werking van het marktmechanisme dat bedrijven in de maatschappij telkens weer noopt tot aanpassing. Voor politiek-bestuurlijke vernieuwing, zo blijkt, staan partijen alleen open voor zover zij daar op een of andere manier belang bij hebben.

Maar het heeft ook te maken met eigenaardigheden van een bepaalde politieke cultuur. Al is onze politieke cultuur wel als prudent progressief gekarakteriseerd, afgaande op de feitelijke politieke ontwikkeling kenmerkt zij zich veel meer door een conservatieve attitude. Hoogstens is er een voorzichtige aanpassing aan veranderende omstandigheden, als de politieke nood daartoe noopt. In de regel is zij in ieder geval niet ontvankelijk voor constitutionele hervorming van brede allure. Thorbecke klaagde daar al in de jaren veertig van de negentiende eeuw over.

In dit verband heb ik eerder gewezen op de “tolerance of maladministration”, het dulden van slecht of gebrekkig functionerende structuren uit angst voor het ongewisse van veranderingen daarin.^[7] Ondanks hun progressieve pretenties of althans hun pretentie niet conservatief te zijn, zijn politici die deel uitmaken van de gevestigde orde niettemin geneigd zo lang mogelijk vast te houden aan vertrouwd geraakte structuren hoe problematisch die ook geworden zijn, en zijn zij zo lang mogelijk doof voor de roep om daarin verandering te brengen. Of zij proberen die roep op de lange baan te schuiven met de instelling van staats- of andere commissies. Politieke en bestuurlijke vernieuwing vereist veel geduld en een lange termijn perspectief.^[8] En daar ontbreekt het veelal aan. Zo hebben de meeste politieke vernieuwers van de jaren zestig zich na de mislukking van hun streven snel weer aangepast aan de oude politiek en dat streven ondergeschikt gemaakt aan hun persoonlijke ambities.

Ook D’66 heeft haar oorspronkelijke staatsrechtelijke hervormingsstreven op een heel laag pitje gezet, nu daar weinig politieke eer aan te behalen valt, en andere politieke prioriteiten gekozen waar zij veel meer succes mee heeft. Zij heeft niettemin haar voornaamste oprichter, Hans van Mierlo, geëerd door haar wetenschappelijke bureau naar hem te vernoemen, hoewel diens staatkundige hervormingsstreven als reden tot die oprichting grandioos mislukt is. Hij was ook een uitgesproken exponent was van anti-ideologisch pragmatisme, terwijl de naar hem genoemde stichting zich nu juist inspant om de politiek van D’66 te verankeren in een ideologische, i.c. sociaal-liberale grondslag.

Civis Mundi, die zich van stonde af aan ingezet heeft voor staatkundige en partijpolitieke innovatie, heeft daar lang aan vastgehouden. Een overzicht van de bijdragen die onzerzijds daaraan sinds de jaren ’60 geleverd is, is te vinden in het Civis Mundi jaarboek 2012.[9]