Nieuwe aanval op partijkartel. Politiek benoemingsbeleid opnieuw onder politiek vuur

Civis Mundi Digitaal #51

door Wim Couwenberg

Voortzetting van een langdurige politieke strijd

Thierry Baudet heeft als leider van de nieuwe partij Forum voor Democratie onder meer politiek naam gemaakt door krachtig stelling te nemen tegen het Nederlandse partijkartel. Als alternatief streeft hij naar een zakenkabinet met politiek ongebonden vakmensen als ministers. Het partijpolitieke establishment wordt daarmee op een gevoelig politiek punt opnieuw onder vuur genomen. Gevestigde kranten, zoals het dagblad Trouw, en zijn politiek correcte redacteur Lex Oomkes, namen dat partijkartel natuurlijk onmiddellijk in bescherming. Het is logisch dat voor bestuurlijke functies kandidaten gezocht worden in de gevestigde partijen, want daar zit nu eenmaal de bestuurlijke ervaring, betoogt Oomkes. Daar werd in het eigen blad al meteen kritisch op gereageerd in de lezersrubriek.

Het gaat hier om een oude politieke kwestie. Toen er in Maastricht in 2015 een partijloze – een justitiële autoriteit – voorgedragen werd voor benoeming tot burgemeester, en daarop meteen gereageerd werd met de vraag of dat grondwettelijk wel in de haak was, heb ik daar in Civis Mundi nummer 31, juni 2015, een korte kanttekening bij gemaakt onder de titel: “Kan wie politiek onafhankelijk is, want partijloos, toch toegelaten worden tot politiek-bestuurlijke functies?”.

Een van de historisch gegroeide kritiekpunten betreffende de Nederlandse politiek, zo stelde ik, is de extreme geslotenheid van de Nederlandse politiek-bestuurlijke klasse. Deze wordt in stand gehouden door een politiek benoemingsbeleid dat afbreuk doet aan de kwaliteit van het politiek-bestuurlijke personeel. In Civis Mundi is dat al begin jaren ’70 ter discussie gesteld. De onvrede hierover was mede aanleiding tot de Fortuynrevolte. De aanval van Baudet zie ik als de voortzetting van een politieke strijd die al decennia gaande is.

Naar aanleiding van die Fortuynrevolte heb ik de extreme geslotenheid van onze politieke regentenklasse nog eens uitvoerig uit de doeken gedaan. En nu er een nieuwe politicus een nieuwe aanval daarop heeft ingezet, is er alle reden de kritiek en het verzet tegen deze treurige politieke geschiedenis nieuw leven in te blazen. Want dit heilige politieke huisje neerhalen eist een langdurige en uiterst taaie politieke strijd.

Civis Mundi als gangmaker

Civis Mundi is zoals gezegd begin jaren ’70 al begonnen het gangbare politieke benoemingsbeleid ter discussie te stellen. Ook hier fungeert het ambtelijk apparaat als object van politieke buitverdeling, constateerde o.a. de bestuurskundige A. van Braam in dat tijdschrift^[1]. Nadien is dat beleid in allerlei andere bladen ook aan de kaak gesteld.Bijzonder scherp deed dat bijvoorbeeld de publicist Geert Mak in NRC-Handelsblad. Het systeem van de Nederlandse ‘nomenclatura’ verschilt in wezen niet van dat van de voormalige Sovjet-Unie. Ook hier gaat het om een half politieke, half bestuurlijke ‘inner circle’ met nimmer uitgesproken maar niet minder belangrijke privileges. En een van de belangrijkste is het eeuwige recht op een belangrijke positie, ook al heeft de betrokkene geenszins blijk gegeven van bepaalde speciale vaardigheden of in het verleden zelfs een spoor van wanbeleid achter zich gelaten. Ook de leden van onze nomenclatura zijn niet zozeer bezig met zich in te zetten voor hun dierbare principes, maar met het veilig stellen van hun posities.

Ook in de ‘Groene Amsterdammer’ is naar aanleiding van de Fortuynrevolte in meerdere artikelen fors van leer getrokken tegen die praktijk. Vooral de PvdA kreeg er ongenadig van langs. Onder de ironisch titel: ‘hoe de reëel bestaande sociaal-democratie kennis, macht en inkomen onder partijgenoten verdeelt’, werd deze partij hardhandig in haar hemd gezet. Het weekblad ‘Vrij Nederland’ wijdde hieraan op zijn beurt een omslagartikel en sprak in dit verband zelfs van Nederland als een bananenrepubliek. Het paarse kabinet, aldus dit blad, zou een bijdrage kunnen leveren aan het herstel van vertrouwen in de politiek als het zich van dat beleid zou distantiëren. Maar dat is niet gebeurd. Integendeel, die praktijk is onverminderd voortgezet. Partijpolitieke achtergrond is nog steeds van doorslaggevend belang als kwalificatie om voor een vacante bestuursfunctie in aanmerking te komen. Objectieve profielschetsen spelen daarbij geen rol.

Een dergelijk beleid, zo heb ik zelf in het Nederlands Juristenblad uiteengezet^[2], staat op gespannen voet met artikel 1 van onze grondwet (verbod van discriminatie op grond van politieke gezindheid) en artikel 3 (het grondrecht van gelijke benoembaarheid volgens objectieve criteria). Als gevolg van dat politiek benoemingsbeleid krijgt het in dat artikel gewaarborgde grondrecht een corporatief karakter. Het wordt van een individueel een groepsrecht dat men alleen kan uitoefenen als men tot een bepaalde partijpolitieke groepering behoort. De overgrote meerderheid van de bevolking – zo’n 97 % ervan is politiek niet georganiseerd – wordt hierdoor uitgesloten van publieke functies in het openbaar bestuur en publieke adviesorganen. Een dergelijk beleid, aldus de politicoloog A. Hoogerwerf, kan niet alleen makkelijk afbreuk doen aan de kwaliteit van het politiek-bestuurlijke personeel, maar ook aan de legitimiteit van het overheidsbeleid en het politieke systeem. Vandaar zijn pleidooi bij de selectie van bestuurders ook partijlozen aan bod te laten komen.^[3]

Politiek blind voor ongrondwettig benoemingsbeleid

De kritiek hierop is door de Nederlandse politiek jarenlang volstrekt genegeerd, al waren er soms wel enkele kritische geluiden van bekende partijleden te horen zoals bijvoorbeeld van PvdA-criticus Tromp^[4] die de bestaansreden van de oude partijpolitiek reduceert tot een uitzendbureau voor wie carrière wil maken in het openbaar bestuur; en van PvdA-politicoloog Ph. van Praag^[5] die in die politiek niet veel meer ziet dan een aanhangsel van het staatsapparaat, ja als één grote staatspartij die nieuwkomers buiten de deur houdt en er een eigen gedragscode op nahoudt.

Die kritiek kon echter tot dan toe niet onderbouwd worden met empirisch onderzoek. Maar daarin is inmiddels voorzien door de Maastrichtse politicoloog N. Baakman^[6], met zijn breed opgezette studie over de praktijk van politieke benoemingen die sinds eind jaren zestig snel om zich grijpt, zoals hij in een interview meedeelt. Sindsdien kun je zonder goede partijpapieren niet meer in aanmerking komen voor belangrijke openbare bestuursfuncties. Op ministeries gaat dat zelfs om functies tot onder het niveau van directeur. Als partijloze maak je in die gevallen geen schijn van kans meer, zo luidt zijn conclusie.

Voor het werk maakt het niets uit wat je partijpolitieke kleur is. Waar het om gaat is tweeërlei. Die functies dienen om partijleden aan de partij te binden. En het lidmaatschap van partijen die ertoe doen ziet men bovendien als een garantie dat je binnen de in dit land geldende politieke codes past. Die vereisen kwaliteiten als meegaandheid, discretie, bereidheid tot plooien, schikken en gladstrijken, zich voegen naar de heersende lijn van denken en doen, dus de neiging tot zelfstandig denken zoveel mogelijk onderdrukken en dus niet voor je beurt praten. Pim Fortuyn paste kennelijk niet in die bekende consensustraditie. Vandaar dat hij nergens een poot aan de grond kreeg en via Leefbaar Nederland tenslotte voor zichzelf is begonnen.

Non-person

Als partijloze, en principieel in een middenpositie opererend in een tijd toen dat taboe was vanwege het toonaangevende links-rechts schema, werd ik politiek evenmin vertrouwd en als een lastige figuur aangemerkt, en dus niet geschikt geacht voor politieke bestuurs- of adviesfuncties. Inclusief denken en opereren, dat geldt als een hooggewaardeerde gedragsregel in weldenkend Nederland. Maar dat gaat probleemloos hand in hand met exclusief reageren op al wat als lastige figuren wordt ervaren. Als zodanig, zo is ook mijn ervaring, ben je in dit land al gauw een politieke paria, een non-person, zoals overal waar achter de façade van een parlementaire democratie een particratie schuil gaat die publieke functies gesloten houdt voor ieder die ervoor kiest politiek onafhankelijk te blijven. Onafhankelijke en kritische intellectuelen, die onbeschroomd de schone schijn van onze samenleving en politiek ontmaskeren, zijn hier schaarse, want lastige figuren, politiek gewantrouwd en gediscrimineerd, en daardoor gemarginaliseerd als zij plegen te worden.

Een prominent PvdA-lid als de politicoloog J van den Berg^[7], onder meer opperhoofd geweest van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten die in de top ook strikt partijpolitiek is samengesteld, erkende volmondig de praktijk van politieke benoemingen. Niet lid van een partij zijn is dom als je enige ambitie koestert. Maar, zo voegde hij er even verder aan toe, als we niet-partijleden blijven uitsluiten is dat dodelijk voor onze eigen toekomst. Toch gebeurt dat nog altijd.

Openbreken van wat de Tilburgse bestuurskundige P. Frissen^[8] de extreme geslotenheid van de Nederlandse politieke klasse noemt vergt een nieuwe politieke tegenstroming die het onbehagen hierover op een aansprekende wijze weet te vertolken, zoals ik jaren geleden in een opiniebijdrage hierover betoogde. Na de Fortuynrevolte is dat nu de nieuwe partij van Thierry Baudet.

Openbreking gesloten politiek-bestuurlijke netwerken

De PvdA-ideologen F. Becker en R. Cuperus^[9] karakteriseerden de positie van de huidige partijen mede naar aanleiding van de Fortuynrevolte als een partijpolitieke paradox. Hun positie als intermediair tussen politiek en burgers is sterk verzwakt door politieke ontideologisering en maatschappelijke individualisering. Die maatschappelijke verzwakking hebben zij echter weten te compenseren door hun greep op het openbaar bestuur te versterken en wel in zodanige mate dat zij de exclusieve toegangspoort geworden zijn tot de belangrijkste functies in dat bestuur. En die benoemingsmacht benutten zij om de eigen achterban aan zich te binden. Dat heeft wel tot gevolg dat de overgrote meerderheid van de bevolking (slechts 2 a 3 procent is lid van een politieke partij) uitgesloten is van publieke (bestuurs)functies. Ter rechtvaardiging daarvan werd wel aangevoerd dat lidmaatschap van een politieke partij burgerplicht is.^[10] Maar er is een aantal beroepen waar politieke onafhankelijkheid verondersteld wordt en waar een dergelijk lidmaatschap dus niet voor de hand ligt, zoals het beroep van wetenschappers, rechters, publicisten en journalisten van onafhankelijke bladen en media.

Afgezien hiervan zijn er tal van burgers die zich allang moeilijk kunnen inpassen in onze verouderde politieke verhoudingen. Ook jongere politici van de oude partijpolitiek hebben moeite zich daarin in te passen. Het hele huidige systeem van politieke partijen, vond bijvoorbeeld de toenmalige VVD-staatssecretaris M. Rutte^[11], is failliet. Hij zou het liefst dat hele dichtgeroeste politieke circus willen laten ontploffen. D66 is hem in dat verlangen zoals bekend voorgegaan, maar spoedig geruisloos ingekapseld in de oude politiek.

Als onderdeel van een breed opgezette routekaart naar een (meer) democratisch Nederland is al eens een lans gebroken voor een verbod van politieke benoemingen.^[12] Maar zo’n verbod is niet nodig. Dat is er al, te weten in de eerder geciteerde artikelen 1 en 3 van onze grondwet. Wel is het nuttig en nodig dat voor alle publieke bestuursfuncties open sollicitatieprocedures worden voorgeschreven en dat het benoemingsbeleid zodoende in overeenstemming gebracht wordt met artikel 3 van onze grondwet. Opvallend is dat na de Fortuynrevolte ook jongere Tweede Kamerleden van verschillende partijen zich tegen dat politiek gekleurde benoemingsbeleid verzet hebben. De grote partijen zijn allemaal banenmachines geworden voor functies in het openbaar bestuur, erkende de juist geciteerde VVD-bewindsman M. Rutte^[13]. Voor elke publieke functie dient ieder in aanmerking te komen die daarvoor het meest gekwalificeerd is, vindt hij. Een open deur zou je zeggen. Maar niet in dit land, met, zoals een ander jong Tweede Kamerlid stelde, een geperverteerd systeem van handjeklap.^[14]

Alternatief

Maar met het opgeven daarvan wordt wel de achillespees van de gevestigde politiek geraakt. Want met het verval van de oude ideologieën als bindmiddel is juist dat politieke kartel van onderlinge verdeling van publieke functies de belangrijkste politieke grondslag van de oude politiek geworden. In het bedrijfsleven is kartelpolitiek nu in principe taboe geworden door toedoen van de oude politiek. Maar zelf houdt zij krampachtig vast aan een kartelpolitiek die herinnert aan de ‘closed shop’ tradities van Britse vakbonden. Daar is pas een einde aan gekomen door het krachtdadige optreden van de Britse premier M Thatcher. De oude politiek blijft aan die ongrondwettige benoemingspraktijk krampachtig vasthouden ondanks alle kritiek daarop. Bij de voorbereiding van het eerste kabinet-Balkenende heeft de LPF een unieke kans gekregen die praktijk in de geest van de Fortuyn-revolte eindelijk op het hoogste politieke niveau ter discussie te stellen.  Door dat niet te doen heeft zij de politieke boodschap en erfenis van Fortuyn op dit cruciale punt onmiddellijk verloochend.

Als alternatief van politieke benoemingen in het ambtelijke deel van de executieve is herhaaldelijk de introductie van politieke kabinetten of adviseurs voorgesteld die met de minister komen en met hem/haar gaan. Frankrijk is de bakermat van dit instituut dat men ook kent in tal van andere landen zoals bijv. België, Engeland, de Duitse Bondsrepubliek, Zweden, de VS en Canada. Als men dit instituut blijft afwijzen, zo stelt men, is het gevolg hiervan tweeërlei: er komen ofwel clandestiene politieke adviseurs of er worden nieuwe ambtelijke functies gecreëerd voor politieke vrienden met als resultaat een forse groei van de ambtelijke top die niet langer politiek neutraal is, maar bij een ministerswisseling niet te vervangen valt.^[15]

Dit alternatief stuit evenwel op krachtig ambtelijk verzet, bevreesd als men is dat dat zal leiden tot een verstoring van de vertrouwensrelatie tussen de minister en zijn/haar ambtenaren en een uitholling van de ambtelijke positie.^[16] Het is niettemin een alternatief dat nog steeds ter discussie staat. Uitgangspunt daarbij dient in ieder geval steeds het democratische beginsel te zijn, dat de ambtenaar dienaar is van het gehele volk, van het algemeen belang en dus niet van enige bijzondere groepering. In een aantal liberaal-democratische grondwetten is dat uitgangspunt expliciet verankerd.^[17] “Der Beambte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei”, zo is dat in het Duitse ambtenarenrecht scherp en helder geformuleerd.

Ik ben benieuwd of men opnieuw probeert een open discussie over deze politiek en juridisch zakelijk onderbouwde kritiek op een verwerpelijk beleid, met bekende dooddoeners of het bekende laffe doodzwijgen te onderdrukken.