Referendum als pas ontloken democratisch instrument in het Nederlandse staatsrecht nu alweer afgeschaft

Civis Mundi Digitaal #56

door Wim Couwenberg

Een korte geschiedenis van dit ten onrechte met D’66 geassocieerde idee

Het referendum wordt nog altijd geassocieerd met een van de kroonjuwelen van D’66. Dat klopt echter niet met de feitelijke geschiedenis van het referendum in de Nederlandse politiek. Vandaar hier nog eens een korte geschiedenis van dat nu alweer gesneuvelde idee van het referendum als correctie van de representatieve democratie.

I.                    Correctie representatieve democratie

Hoezeer de uitslag van het Britse referendum over de EU ook te betreuren valt, het heeft de democratische betekenis van het referendum ongetwijfeld op historisch saillante wijze in het licht gesteld, met een kiezersopkomst van liefst 72%, hoger dus dan bij de Britse parlementsverkiezingen van 2015, toen de kiezersopkomst 66% bedroeg. Dat resulteerde in allerlei subjectieve interpretaties over de democratische betekenis ervan. Het leek er vaak op of het hier om iets nieuws gaat. Maar in onze westerse wereld is het referendum allang een bekend fenomeen. In een groot aantal westerse democratieën, zo heb ik eerder uiteengezet, tracht men namelijk de tekortko­mingen van de representatieve democratie te corrigeren door bepaalde elementen van directe democra­tie, zoals direct gekozen gezagsdragers, referendum, volksinitia­tief en zogenaamde mandaatsstemmingen^[1] daarin als complement op te nemen om zodoende de democratische component ervan te versterken en wel in een viertal opzichten:

Door burgers met de introductie van referendum en/of volksinitiatief op concrete wijze bij het overheidsbeleid te betrekken en daarmee in concreto op hun politieke verantwoordelijkheid als staatsburger aan te spreken; door de bestaande instituties van de representatieve democratie op die manier responsiever te maken; door het publieke debat over bepaalde besluiten die het leven van burgers rechtstreeks raken met behulp hiervan te stimuleren; en door met een correctief referendum een nieuw democratisch controle-element toe te voegen aan het liberaal-democratische systeem van checks and balances, namelijk in de relatie tussen kiezers en gekozenen.

Aan dat laatste is te meer behoefte nu de media door allerlei factoren – concentratietendens in de media, commerciële invloeden, te weinig kritische afstand van de journalistiek ten opzichte van politiek-bestuurlijke elites – in hun democratische waakhondfunctie niet zelden tekortschieten. Daar komt bij dat het democrati­sche verantwoordingsbeginsel, - de openbare verantwoording van het beleid dat door politieke elites in naam van het volk gevoerd wordt -, in de relatie tussen kiezers en gekozenen onvoldoende tot zijn recht komt. Verkiezingen voor vertegenwoor­digende lichamen kenmerken zich steeds meer door het op uitgekiende wijze verkopen van politieke leiders, programma’s en partijen aan de kiezers in plaats van een zakelijke verantwoording van het gevoerde en te voeren beleid.

II.                  Regentenklasse als drager van volkssoevereiniteit, met populisme als verzet hiertegen

De meeste westerse democratieën kennen een of andere vorm van directe democratie. Een van de schaarse uitzonderingen daarop is Nederland. Daar stuitte alles wat zweemt naar directe democratie lange tijd namelijk op principieel verzet. Democratie pleegt men daar te vereenzelvigen met representatieve democratie. Dat heeft het karakter gekregen van een politiek dogma om het beleid van politieke elites zodoende zoveel mogelijk af te schermen tegen interventies van burgers aan de basis. Vandaar dat over het referendum in dit land veelal geen discussie op intellectueel verantwoord niveau te voeren valt. In de geest van de eerder gereleveerde verdragstheorie van Althusius[2] zoals gefor­muleerd in diens Politica methodici digesta (1603) geldt de politieke en maatschappelijke regentenklasse hier nog altijd als de natuurlijke drager van de volks­soevereiniteit en wordt de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoorde­lijkheid van die regentenklasse gerekend. Het populisme van rechts en links is daartegen een recente rebellie, en heeft de vereenzelviging van democratie met representatieve democratie in de politieke partijenstrijd ter discussie gesteld. In Civis Mundi is dat al als onderdeel van de staatkundige vernieuwingsbeweging sinds eind jaren ’60 al eerder gedaan.

Bij die gangbaar geworden opvatting van democratie als identiek met representatieve democratie en afwijzing van het referendum als consequentie daarvan, ziet men wel over het hoofd dat Nederland sinds de grondwetsherziening van 1848 een systeem van grondwetsherziening kent waarin een verplicht grondwetsreferendum is ingebouwd via ontbinding van de volksvertegenwoordiging na eerste lezing, waarna die beoogde herziening aan de kiezers ter beoordeling wordt voorgelegd. Die volksraadpleging is echter na invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 tot een paskwil gemaakt door verkiezingen over grondwetswijzigingen te laten samenvallen met periodieke Tweede Kamerverkiezingen.

III.                Institutioneel wantrouwen tegen burgers als politieke onbenullen en opkomst van volksopinie via de Fortuynrevolte

Dat in Nederland het referendum lange tijd taboe is geweest, heeft te maken met een breed gedragen opvatting onder politieke elites over de achterlijkheid en domheid van grote delen van het electoraat. Blijkens politicologisch onderzoek uit de jaren ‘80 hebben onze volksvertegenwoordigers evenmin een hoge dunk van het volk dat zij vertegenwoordigen. Burgers zijn politieke onbenullen, zo werd het beeld van onze Kamerleden over dat volk kort samengevat.^[3] Vandaar dat onze politieke cultuur bol staat van institutioneel wantrouwen tegenover het electoraat en dat onze politieke en bestuurlijke elites zich dienovereenkomstig jarenlang met hand en tand verzet hebben tegen meer directe vormen van democratie. Schuilt achter die minachting niet de opvatting dat volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel slechts een vrome politieke en juridische fictie is waar alleen maar lippendienst aan bewezen moet worden om de schijn van democratie op te houden? Een opvatting die rond de vorige eeuwwisseling al verkondigd werd door als ondemocratisch gestempelde elitetheoretici als Mosca, Pareto en R. Michels, de theoreticus van de ijzeren wet van de oligarchie, die zich op die grond tenslotte openlijk bekend heeft tot de autoritair-hiërarchische ideologie van het fascisme.

Via Fortuyn kreeg dat geminachte klootjesvolk dat de heersende klasse lange tijd als zogenaamde zwijgende meerderheid probleemloos had kunnen negeren, plotsklaps een zelfbewuste stem en praatte het brutaal en onbeschaamd terug tegen de spraakmakende elites van weleer die sinds de Fortuynrevolte zodoende ineens te maken kregen met het bestaan van een volksopinie naast en tegenover de door hen jarenlang gedomineerde publieke opinie, waarin jarenlang met allerlei wisselende argumenten, waarover dadelijk meer, stelling genomen werd tegen het referendum.

IV.                Opportunistische bestrijding van het referendum

In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitsten die discussies zich veelal toe op detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen – o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje – hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlemen­taire stelsel.

Bij de bestrijding ervan doken ook telkens andere argumenten op, al naargelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referen­dum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert men zo’n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok dat deed in het voetspoor van de staatscommissie-Biesheuvel die dat in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst had, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kiezen kan tussen alternatieven en slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo’n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, is het op zijn beurt zo’n recht van volksinitiatief dat men niet pruimen kan.

Tekenend voor de opvatting van democratie onder de politieke klasse in dit land was de reactie van een VVD-prominent als H. Vonhoff op de voorstellen van de commissie-Biesheuvel, waarover dadelijk meer. We zouden hiermee, zo vreesde deze progressief geheten liberaal, een principieel gevaarlijke weg inslaan, te weten die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Dat is echter een weg die al in de liberale revoluties van de 18^e eeuw is ingeslagen, toen volkssoevereiniteit als een democratisch grondbeginsel geproclameerd is. En sindsdien is dat in bijna alle westers-liberale grondwetten bevestigd, in de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde (art. 79 lid 3 jo. artt. 1 & 20 Gw.).

Dat democratie in Nederland lange tijd vereenzelvigd is geweest met representatieve democratie, is een markant effect van de ijzeren wet van de oligarchie. De laatste tijd is er echter sprake van een niet te stuiten kentering in meer democratische richting. Sinds 2015 hebben we nu de Wet raadgevend referendum, dat al in toepassing gebracht is met het referendum over een associatieverdrag met Oekraïne. De oud-diplomaat Peter van Walsum wil het referendum toch weer in de ban doen, blijkens een ingezonden stuk in NRC Handelsblad. Het zou fundamenteel in strijd zijn met ons staatsbestel. Hij doelt daarmee kennelijk op de juist genoemde identificatie van democratie met representatieve democratie. Maar dat ontwikkelingsstadium, zo lang gedragen door onze traditionele partijen, is inmiddels gepasseerd. Een vertegenwoordiger van die oude partijen als oud-premier Dries van Agt reageert hierop nog in emotionele termen, door het referendum als een onding van krankzinnige allure af te wijzen.[4]

V.                  Rapport Staatscommissie-Biesheuvel als omslagpunt

Het referendum is niet te danken aan D’66, als een van haar kroonjuwelen, zoals ook Peter van Walsum beweert. In het begin van de jaren ’70 van de vorige eeuw heeft Civis Mundi daar al een lans voor gebroken, en dat ondersteund met de oprichting van het Nationale Comité Referendum: Ja. Op termijn is daar de Staatscommissie-Biesheuvel uit voortgekomen, ingesteld door de PvdA-politicus Ed van Thijn als minister van binnenlandse zaken, met als opdracht voorstellen te doen over actuele problemen in de relatie tussen kiezers en beleidsvorming. Dat resulteerde in een tweetal rapporten met voorstellen over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief, en de benoeming van de burgemeester en de commissaris van de koning(in). Die staatscommissie stelde onder meer op landelijk niveau de invoering voor van een bindend zowel als een raadgevend referendum, evenals op decentraal niveau. Pas na de publicatie van dit rapport is D’66 ook voorstander geworden van het referendum, nadat zij dat bij haar oprichting nog nadrukkelijk had afgewezen.

Het referendum is nu in het Nederlandse staatsrecht een normaal democratisch instrument geworden, als incidentele aanvulling van onze representatieve democratie. Als uitvloeisel hiervan plaatste NRC Handelsblad als journalistieke exponent van het politieke establishment een groot interview met een Zwitserse politicoloog. Dat resulteerde in een pleidooi dat Nederland er goed aan zou doen om, evenals Zwitserland, het bindend referendum in te voeren. Dat dempt namelijk de politieke onvrede onder burgers en beteugelt de ontwikkeling van politiek populisme[5].

VI.                Politieke clubkoorts 1848

Met het pleidooi van Civis Mundi hiervoor is van stonde af aan hand in hand gegaan ons ettelijke malen herhaalde pleidooi voor meer staatsburgerlijke vorming van de burgers[6]. Maar die vorming blijft nog altijd ver onder de maat. Met het oog hierop hebben wij in de vorige eeuw met anderen onder meer het Nederlands Centrum voor Democratische Burgerschapsvorming in het leven geroepen, dat inmiddels in andere instituties is opgegaan. Onze traditionele partijendemocratie loopt op haar laatste benen als exclusief draagvlak van democratie, zo betoogde onlangs de historicus Geerten Waling, auteur van het uitstekende boek 1848. Clubkoorts en revolutie (Uitgeverij Vantilt, Nijmegen), dat al genomineerd is voor de Libris Geschiedenis Prijs.

Representatieve democratie is niet genoeg meer. Burgers willen zelf meedoen, aldus deze historicus. Dat kan, nu het referendum als democratisch instrument eindelijk is erkend. Waling geeft een prachtige beschrijving van die politieke clubkoorts in 1848, waarvan we hier ter illustratie enkele passages citeren[7]:

“De meest verbluffende kant van 1848 was echter de razendsnelle ontwikkeling van een democratische politieke cultuur. Miljoenen burgers in Europa grepen opeens de kans om iets te doen waarmee zij vaak nog geen enkele ervaring hadden en wat tot dan toe streng verboden was geweest: zelf politiek bedrijven. In duizenden volksvergaderingen en clubs experimenteerden politieke nieuwkomers met allerlei vergadervormen. Ze kwamen bijeen op pleinen en straathoeken, in parken en publieke gebouwen, cafés en restaurants. Deze innovatieve democratische experimenten vonden plaats op een schaal en met een volharding die Europa nog nooit had gezien.

Twee van de belangrijkste revolutionaire steden, Parijs en Berlijn, waren maandenlang in de ban van dit fenomeen. Wie zich hierin verdiept, kan iets leren over het ontstaan van de moderne democratieën, over de totstandkoming van ons stelsel van politieke partijen en over eventuele alternatieven, nu anno 2016 hun voortbestaan onzeker is geworden. In één dag van plebs naar natie: dat was de belofte van de revolutie van 1848.

Gezien de historisch lage lidmaatschapscijfers van de hedendaagse politieke partijen, maar ook gezien de roep om referenda en andere vormen van burgerinspraak, zouden we ons juist nu weer rekenschap moeten geven van de vele alternatieve mogelijkheden voor deelname aan de politiek.” Van die Europese politieke clubkoorts in democratische richting was in Nederland in 1848 bijna niets te merken. En daar valt in de staatsrechtelijke literatuur ook niets over te lezen. Het belangrijkste feit waarvan melding gemaakt wordt, is dat de toenmalige koning Willem II zich in één nacht van conservatief- tot liberaal-gezind had omgewenteld, waardoor Thorbecke de kans kreeg onze grondwet in liberale geest te herschrijven, nadat hij daartoe in 1844 al vergeefs een poging had gedaan. Dankzij het boek van Waling zijn we nu over de politieke betekenis die 1848 in de Europese politieke geschiedenis gespeeld heeft beter geïnformeerd.

VII.              Referendum als verkiezingsthema

De meest radicale bestrijder van de traditionele identificatie van democratie met representatieve democratie was eerst PVV-leider Geert Wilders, en nu Thierry Baudet van het Forum voor Democratie. Hij doet daarbij nu ook een fors beroep op het referendum als instrument, en maakt er zelfs een verkiezingsthema van. Met het oog hierop wil hij vier keer per jaar een bindend referendum invoeren over onderwerpen die door het volk worden aangedragen. “We willen weer de baas worden over ons eigen land, ons eigen geld, onze eigen grenzen, en ons eigen immigratiebeleid,” aldus zijn toelichting. Hij abstraheert daarbij wel gemakshalve van een waarheid als een koe, het feit namelijk dat Nederland deel uitmaakt van de Europese en de wereldeconomie, die in hun functioneren en streven naar economische groei zich weinig aantrekken van nationale grenzen; van een internationale constellatie, waarin grote staten en statenblokken in de regel de dienst uitmaken in de wereldpolitiek; en van een wereldwijde internetcultuur, waarin nationale soevereiniteit allang een dierbare grootheid uit vervlogen tijden is.

Feit is ook dat Nederland, in tegenstelling tot Zwitserland, weinig tot geen ervaring heeft met directe democratie via het referendum. Daar moet het nog helemaal mee leren omgaan, want haaks staand op Nederland als polderland, waar bij regeren en besturen het zoeken van bruikbare compromissen toonaangevend is. Vandaar dat dit als kroonjuweel van D’66 geldende instrument daarom weer wordt afgewezen, ten gunste van burgerpanels als democratisch participatiemiddel.[8] Directe democratie staat haaks op Nederland als polderland. Feit is voorts dat de staatsburgerlijke ontwikkeling van Nederlanders sinds lang verwaarloosd is. En die ontwikkeling is wel een voorwaarde voor het goed functioneren van het referendum.

In opdracht van de PVV is deze doorbraak van directe democratie onderbouwd in een onderzoeksrapport van de hand van Thierry Baudet en Paul Cliteur, die daarmee niet langer inboeten aan intellectuele geloofwaardigheid, nu links sterk in het defensief is gedrongen, en zich daardoor niet meer geroepen voelt enigerlei steun aan de PVV meteen verdacht te maken als uiting van extreemrechtse neigingen. Beide auteurs concluderen in lijn met de PVV-zienswijze dat het alleen met referenda nog mogelijk is de kloof tussen kiezers en beleidsmakers te dichten. Het is ongetwijfeld een forse inbreuk op de lange traditie waarin spontaan democratie gelijkgesteld werd aan representatieve democratie. Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau zijn het vooral lager opgeleide Nederlanders die voor meer referenda zijn.

PS

Er is nu veel te doen over de donorwet die door D’66 is voorgesteld en door de Tweede en Eerste Kamer met een krappe meerderheid is aangenomen. Waarom heeft D’66 die omstreden kwestie van orgaandonatie niet voorgelegd aan de kiezers, als eerste onderwerp van het raadgevende referendum, dat we sinds 2015 in ons land kennen? Dat is een onderwerp waarbij alle kiezers persoonlijk betrokken zijn, en dat het referendum meteen veel populairder gemaakt het dan het associatieverdrag met Oekraïne als onderwerp, dat hoofdzakelijk om politieke redenen (anti-Europese Unie) gekozen is, en waarvan de uitslag nog altijd niet politiek verwerkt is.