De moeizame strijd voor het referendum als correctie op de representatieve democratie in Nederland

Civis Mundi Digitaal #58

door Wim Couwenberg

Dat het referendum niet een van de kroonjuwelen van D66 is, begint langzamerhand door te dringen tot de toonaangevende media. Civis Mundi heeft dat al vanaf haar oprichting, begin jaren ’60 van de vorige eeuw, herhaaldelijk opgemerkt. Bij de oprichting van D66 werd invoering van het referendum nadrukkelijk afgewezen. Pas in de jaren ’80 van de vorige eeuw, na een pleidooi voor invoering ervan door een staatscommissie onder leiding van B. Biesheuvel, is D66 omgegaan en voorstander ervan geworden. De politieke achtergrond van Biesheuvel als oud-CDA-premier weerspreekt de suggestie van CDA-leider Sybrand Buma dat het referendum haaks zou staan op de christendemocratische ideologie. Juist nu de regering besloten heeft het pas ingevoerde raadgevend referendum weer af te schaffen, heeft dat geleid tot een opmerkelijke opleving van de belangstelling voor het referendum, en zelfs tot een nieuwe politieke beweging voor het referendum, onder de veelzeggende naam Meer Democratie. Gezien de gebrekkige informatie over het referendum en de geschiedenis ervan onder de media en journalisten, lijkt het nuttig opnieuw een kort overzicht te geven van de moeizame strijd voor het referendum.

Terugblik op de in Nederland gevoerde discussie over het referendum

Bij een kritische terugblik op de discussie over het referendum zoals die in Nederland sinds de jaren ’80 opnieuw gevoerd is, valt een aantal dingen op, bijvoorbeeld de herhaling van allerlei argumen­ten die indertijd tegen het algemeen kiesrecht werden aangevoerd, zonder dat dit verwondering wekt. In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitst die discussie zich veelal toe op detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen – o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje – hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlemen­taire stelsel.

Bij de bestrijding ervan duiken ook telkens andere argumenten op, al naargelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referen­dum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert men zo’n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok dat deed in het voetspoor van de staatscommissie-Biesheuvel die dat in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst had, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kiezen kan tussen alternatieven en slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo’n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, is het op zijn beurt zo’n recht van volksinitiatief dat men niet pruimen kan.

Tekenend voor de opvatting van democratie die gangbaar is in de politieke klasse in dit land was de reactie van een VVD-prominent als H. Vonhoff op juistgenoemd voorstel van de commissie-Biesheuvel. We zouden hiermee, zo vreesde deze progressief geheten liberaal, een principieel gevaarlijke weg inslaan, te weten die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Dat is echter een weg die al in de liberale revoluties van de 18^e eeuw is ingeslagen, toen volkssoevereiniteit als een democratisch grondbeginsel geproclameerd is. En sindsdien is dat in bijna alle westers-liberale grondwetten zoals gezegd bevestigd, in de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde (art. 79 lid 3 jo. artt. 1 & 20 Gw.).

Nederland democratische uitzondering

De meeste westerse democratieën kennen een of andere vorm van directe democratie. Een van de schaarse uitzonderingen daarop is Nederland. Daar stuit alles wat zweemt naar directe democratie op principieel verzet. Democratie pleegt men daar nog altijd te vereenzelvigen met representatieve democratie. Dat heeft het karakter gekregen van een politiek dogma om het beleid van politieke elites zodoende af te schermen tegen interventies van burgers aan de basis. Vandaar dat over het referendum in dit land veelal geen discussie op intellectueel verantwoord niveau te voeren valt. In de geest van de verdragstheorie van Althusius zoals gefor­muleerd in diens Politica methodici digesta (1603)^[1] geldt de politieke en maatschappelijke regentenklasse hier nog altijd als de natuurlijke drager van de volks­soevereiniteit en wordt de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoorde­lijkheid van die regentenklasse gerekend. Dat is ook de reden waarom volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel in de Nederlandse grondwet nog steeds niet erkend is.

Dat is daarom zo opmerkelijk, omdat het haaks staat op de egalitaire traditie als een van de stijlkenmerken van de Nederlandse identiteit. Opmerkelijk is dat de linkerzijde van de Nederlandse politiek tot nu toe niet geneigd is in de geest van die traditie een lans te breken voor die grondwettelijke erkenning en zich daar sterk voor te maken.

Bij die gangbaar geworden opvatting van democratie als identiek met representatieve democratie en afwijzing van het referendum als consequentie daarvan, ziet men wel over het hoofd dat Nederland sinds de grondwetsherziening van 1848 een systeem van grondwetsherziening kent waarin een verplicht grondwetsreferendum is ingebouwd via ontbinding van de volksvertegenwoordiging na eerste lezing, waarna die beoogde herziening aan de kiezers ter beoordeling wordt voorgelegd. Die volksraadpleging is echter na invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 tot een paskwil gemaakt door verkiezingen over grondwetswijzigingen te laten samenvallen met periodieke Tweede Kamerverkiezingen.

Vooralsnog is het afgezien van het in de kiem gesmoorde grondwetsreferendum, niet gelukt de representatieve democratie in Neder­land op nationaal niveau aan te vullen met de introductie van een adviserend of correctief beslissend referendum. Toch is dat het meest voor de hand liggende middel ter bestrijding van de kloof tussen de politieke klasse en de burgers die inherent is aan een representatieve democratie. Een heel goed onderwerp om ervaring op te doen met zo’n volksraadpleging was enkele jaren geleden de Wet op de Orgaantransplantatie. Die kwestie raakt niet alleen alle burgers rechtstreeks, maar is bovendien een onderwerp waar zij op zinnige wijze over kunnen oordelen.

In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was een kolossale politieke blunder. Dat referendum werd in een vloek en zucht via een speciale wet georganiseerd zonder dat de kiezers er serieus op voorbereid waren zich uit te spreken over zo’n complexe materie als het voorgestelde verdrag en zonder dat we tot dan toe enige ervaring met referendum op dat niveau hadden opgedaan. De gevestigde politiek had zich daar – zoals gezegd – steeds principieel tegen verzet. Daar komt nog bij, dat de gevestigde politiek het publieke debat over Europa jarenlang sterk verwaarloosd had en minder welkome beleidseffecten waaraan zij zelf in Brussel had meegewerkt, placht af te schrijven op de anonieme Europese bureaucratie in Brussel.

Dat dat referendum resulteerde in een volstrekte afwijzing van dat verdrag, is in het licht hiervan niet verwonderlijk, al had de gevestigde politiek daar helemaal niet op gerekend. Dat bracht opnieuw de vertrouwenscrisis tussen die politiek en het volk aan de basis aan het licht, die in de Fortuyn-revolte van 2002 al op pijnlijke wijze aan de dag getreden was. Het referendum was niettemin in zoverre een succes dat daarmee ineens grote publieke belangstelling voor Europa opvlamde. De politiek interpreteerde dat aanvankelijk als het grote winstpunt. De uitslag ervan had echter tot gevolg dat de beduchtheid van de gevestigde politiek voor een directe volksraadpleging nog groter is geworden en dat het gesprek met de burger over Europa spoedig weer stilgevallen is.

Invoering van het referendum was ook het eerste voorstel tot politiek-bestuurlijke vernieuwing dat Civis Mundi bepleit heeft als relevante correctie op bepaalde tekortkomingen van onze representatieve democratie. Begin jaren ’80 hebben we met het oog daarop het actiecomité Referendum: Ja opgericht dat in partijpolitiek opzicht pluriform van samenstelling was. Via een motie van toenmalig VVD-fractievoorzitter in de Tweede Kamer Ed Nijpels, die daarover met mij overleg pleegde, heeft dat geleid tot de instelling in 1982 van de Staatscommissie Relatie kiezers-beleidsvorming. Die commissie, genoemd naar haar voorzitter CDA-prominent Barend Biesheuvel, publiceerde in 1985 haar eindrapport over die relatie met goed onderbouwde voorstellen over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief, die in het toenmalige politieke klimaat echter nauwelijks aandacht kregen. Alleen wat het correctief beslissend referendum betreft, is in de jaren ’90 door het paarse kabinet-Kok een poging gedaan tot invoering ervan. Maar het wetsvoorstel daartoe sneuvelde in de Eerste Kamer met VVD-prominent Hans Wiegel als dwarsligger (de zogenaamde nacht van Wiegel). Wel heeft het pleidooi van de staatscommissie-Biesheuvel voor referendum en volksinitiatief ertoe geleid dat D66, die zich bij vorige gelegenheden herhaaldelijk tegen de introductie van het referendum had uitgesproken, sindsdien een voorstander ervan geworden is. Niettemin wordt D66 nog altijd aangemerkt als de partij die de invoering van het referendum op de politieke agenda gezet heeft. Quod non.

Met de opkomst van populistische tegenstromingen in Europa, ook in Nederland, is invoering en toepassing van het referendum als markant voorbeeld van directe democratie een vast onderdeel geworden van populistische hervormingsprogramma’s. Maar ook los van die actuele populistische weerklank valt voor het referendum als constitutionele aanvulling van de representatieve democratie veel te zeggen. Het betekent immers een duidelijke versterking van de democratische component van die representatieve democratie. In het Civis Mundi Jaarboek 2009, getiteld Moderniteit als nieuw beschavingstype zijn de gebruikelijke bezwaren ertegen nog eens stuk voor stuk weerlegd.^[2]

In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau in afwijking van heersende opvattingen daarover plotsklaps een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was dan ook een kolossale politieke blunder. Dat referendum werd in een vloek en zucht via een speciale wet georganiseerd zonder dat kiezers er serieus op voorbereid waren zich uit te spreken over zo’n complexe materie als het voorgestelde verdrag en zonder dat we tot dan toe enige ervaring met het referendum op dat niveau hadden opgedaan. De gevestigde politiek had zich daar zoals gezegd steeds principieel tegen verzet. Daar komt nog bij, dat de gevestigde politiek het publieke debat over Europa jarenlang sterk verwaarloosd had en minder welkome beleidseffecten waaraan zij zelf in Brussel had meegewerkt, placht af te schrijven op de anonieme Europese bureaucratie in Brussel.

Dat dat referendum resulteerde in een volstrekte afwijzing van dat verdrag, is in het licht hiervan niet verwonderlijk, al had de gevestigde politiek daar helemaal niet op gerekend. Dat bracht opnieuw de vertrouwenscrisis tussen die politiek en het volk aan de basis aan het licht, die in de Fortuyn-revolte van 2002 al op pijnlijke wijze aan de dag getreden was.