Naar een ander en beter werkend tweekamerstelsel

Civis Mundi Digitaal #62

door Wim Couwenberg

Door de minderheidspositie van het vorige kabinet in de Eerste Kamer zag dat kabinet zich genoodzaakt met een of meer oppositiepartijen een compromis te sluiten om bepaalde beleidsplannen ook in de Eerste Kamer goedgekeurd te krijgen. Als dat politiek opportuun is wordt de Eerste Kamer behalve een chambre de réflexion ook als politiek beslissend orgaan opgevoerd. De Eerste Kamer krijgt zodoende een directe beslissende stem in het politieke kapittel.

Dat wekte in de VVD zoveel irritatie, dat de bestaansreden van die Kamer nu ook in die partij bij monde van haar fractievoorzitter in de Tweede Kamer Halbe Zeilstra ter discussie is gesteld. Al een hele tijd liep voormalig VVD-senator Loek Hermans met het plan op zak om een staatscommissie in te stellen die zich zou moeten buigen over de werking van ons parlementair stelsel. Aanvankelijk stuitte hij op de bekende scepsis wat dit onderwerp betreft, tot VVD-fractievoorzitter in de Tweede Kamer Halbe Zijlstra in 2013 de oorlog verklaarde aan de Eerste Kamer. Als die Kamer om politieke redenen het kabinet zou blijven dwarsbomen, moest ze maar opgedoekt worden, was zijn standpunt. Spoedig daarna schoot het plan van Hermans wortel. Hij vertrok zelf wel uit de Kamer vanwege het Mea Vita debacle, maar zijn thema bleef op de rol staan, en genoot meer weerklank. De electorale volatiliteit, jargon voor onberekenbare kiezers, is daar een van de oorzaken van. VVD en PvdA kregen in 2012 79 Tweede Kamerzetels van de kiezers, maar twee jaar later hielden ze in de Eerste Kamer nog slechts iets meer dan een kwart van de zetels over. Na de komende Statenverkiezingen in maart 2019 wordt al rekening gehouden met herhaling van die problematiek: een meerderheidssituatie in de Tweede Kamer, en een minderheidssituatie in de Eerste Kamer.

Moet directe betrokkenheid van de kiezers vertaald worden in directe zeggenschap? De zorgen over de kloof tussen de burger en de politiek wordt nu breed gedeeld. De SP-er Tiny Kox in de Eerste Kamer merkte in dit verband op hoe mensen op straat hem meewarig aankijken als hij vertelt dat hij Eerste Kamerlid is. Het kost hem steeds meer moeite om het politieke stelsel aan de burgers uit te leggen. Politici verheffen niet het volk, maar zichzelf, waarschuwt D66-er Thom de Graaf. Het verband tussen verkiezingen en machtsvorming is zeer indirect. Hij wees in dit verband op de verkiezingen van 2012, toen de burger stemde over de vraag PvdA of VVD, maar ze beide in de regering kreeg. De staatscommissie Parlementair Stelsel, waarvoor zoals gezegd in de VVD-fractie geijverd is, is er ten slotte gekomen, en werkt nu aan voorstellen tot hervorming onder leiding van politieke VVD-federaal Johan Remkes, waarbij invoering van het referendum ook weer aan de orde komt. Er wordt in dit verband gedacht aan een bindend referendum. Ook de verkiezing van de kabinetsformateur is een punt van bezinning.

Zoals bekend staat de Eerste Kamer al sinds 1848 ter discussie. Op initiatief van enkele leden van de Belgische aristocratie in 1815 in ons staatsbestel geïntroduceerd, toen België deel uitmaakte van het Verenigd Koninkrijk onder Koning Willem I, is die Kamer in de grondwet van 1848 gehandhaafd, hoewel zij weinig gezag genoot en prominente politici als Thorbecke en Groen van Prinsterer haar toen al wilden afschaffen als een instelling zonder grond en doel.

Ontwikkeling federaal staatstype als achtergrond tweekamerstelsel

Het tweekamerstelsel ontleent zijn bestaan aan de ontwikkeling van het federale staatstype dat een afzonderlijke vertegenwoordiging van de deelstaten vereist; en aan het democratiseringsproces dat de behoefte deed ontstaan aan een tegenkracht tegen de dreigende heerschappij van de volkswil. Toen dat laatste motief niet langer te handhaven viel, is men die bestaansreden in Nederland gaan zoeken in de behoefte aan reflectie op de juridische kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer blijkt echter niet in staat die behoefte op adequate wijze te bevredigen. Een vorige voorzitter van de Eerste Kamer, Frits Korthals Altes, heeft dat zelf erkend. De Senaat gaat om politieke redenen vaak akkoord met wetsvoorstellen waar in juridisch opzicht veel op valt aan te merken. Van alle in de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen wordt ongeveer 99% ervan eveneens door de Eerste Kamer aangenomen, zij het wel met de aantekening dat het om inhoudelijke redenen betreurd wordt. Voor toezicht op de juridische kwaliteit van wetgeving hebben we de Senaat niet nodig. De Raad van State is daartoe prima toegerust.

Een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor haar leden

De Eerste Kamer neemt geen politieke besluiten, stelde oud-hoogleraar staatsrecht Erik Jurgens in NRC Handelsblad in een reactie op de politieke rol die die Kamer onder het vorige kabinet speelde. Dat is volgens Jurgens ijzersterk gewoonterecht. Maar het is diezelfde Kamer geweest die de afgelopen jaren alle staatkundige vernieuwingen waar Jurgens ook voor geijverd heeft, tegengehouden heeft, nog niet zo lang geleden het correctieve referendum (nacht van Wiegel) en de mogelijkheid van een rechtstreeks gekozen burgemeester (door toedoen van de PvdA fractie in die Kamer onder leiding van Ed van Tijn).

In zijn boek Niet spreken met de bestuurder (2003) besloot Gerard van Westerloo een ontluisterend portret van de praktijk van de Eerste Kamer met een rake conclusie: een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor de leden. Bij zijn afscheid bevestigde de fractievoorzitter van Groen Links in die Kamer W. de Boer dat zonder er doekjes om te winden. Moeten we een instelling in stand houden die zoals de meeste Eerste Kamerleden erkennen ernstig tekort schiet in haar opdracht: het bewaken van de grondwettigheid en kwaliteit van de wetgeving en voornamelijk dient voor de leden om één keer in de week in een uiterst aangename omgeving met elkaar zaken te bespreken en te regelen; en voor talrijke uitgerangeerde politici in die Kamer om rustig af te kicken van hun politieke verslaving?

Een goed alternatief voor Eerste Kamer

Als het kabinet problemen krijgt met de Eerste Kamer, staat de positie en de rol van die Kamer telkens opnieuw ter discussie. Op verzoek van D66 heeft het kabinet eerder al een onderzoek beloofd naar de positie en rol van die Kamer die, hoewel indirect gekozen en steunend op een zwakke democratische legitimatie, niettemin het laatste woord heeft over het parlementaire wetgevingsproces. Ik heb al eerder een goed alternatief voor de huidige Eerste Kamer in Civis Mundi onder de aandacht gebracht en herinner daaraan hier nog eens. Ik heb namelijk de introductie bepleit van een doelmatige taakverdeling tussen beide kamers overeenkomstig het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel. Nadat de Staten-Generaal als één geheel door het electoraat direct gekozen is, splitst zij zich in twee kamers met ieder een eigen specifieke taak als hoofdfunctie en ieder 75 leden. Daarbij valt te denken aan een kamer die zich voornamelijk bezig houdt met wetgeving en een andere die zich primair concentreert op het controleren van het regeringsbeleid in dier voege dat daartoe uiteraard ook de behandeling van de begrotingswetgeving behoort. Daarbij ligt het accent immers op de controle-functie.

De voordelen van zo’n taakverdeling zijn zo in het oog springend dat het vreemd is, waarom aan dit idee tot nu toe geen serieuze aandacht en discussie is gewijd. Zowel de wetgevende als de controlerende taak van het parlement komen op die manier veel beter tot hun recht. De overbelasting van de kamerleden wordt er aanzienlijk door beperkt. Het maakt een einde aan de verspilling van tijd, geld en energie waartoe het huidige tweekamerstelsel onvermijdelijk leidt. En het versterkt het democratisch gehalte van ons vertegenwoordigend stelsel. Zo’n taakverdeling sluit ook goed aan bij een reëel verschil in aanleg en belangstelling onder politici. Een deel van hen heeft meer talent en interesse voor de wetgevende arbeid; een ander deel meer voor de controlerende taak van het parlement. Een tweede lezing van wetsvoorstellen, gevolgd door eventuele correcties, kan in dit stelsel ook veel efficiënter geregeld worden dan we nu doen. Voor eventuele correcties is nu nieuwe wetgeving – zg. novellen – nodig.