Referendum als relevante aanvulling van onze representatieve democratie

Civis Mundi Digitaal #70

door Wim Couwenberg

Het proces van politieke innovatie hebben we als intellectuele onderneming bovendien ondersteund met een aantal initiatieven en voorstellen. In de eerste plaats was dat het voorstel tot invoering van het referendum als relevante correctie op bepaalde tekortkomingen van de representatieve democratie. Begin jaren ’80 is met het oog daarop het actiecomité Referendum: Ja opgericht dat in partijpolitiek opzicht pluriform van samenstelling was. Via een motie van toenmalig VVD-fractievoorzitter in de Tweede Kamer Ed Nijpels, die daarover met mij overleg pleegde, heeft dat geleid tot de instelling in 1982 van de Staatscommissie Relatie kiezers-beleidsvorming. Die commissie, genoemd naar haar voorzitter CDA-prominent Barend Biesheuvel, publiceerde in 1985 haar eindrapport over die relatie met goed onderbouwde voorstellen over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief, die in het toenmalige politieke klimaat echter nauwelijks aandacht kregen. Alleen wat het correctief beslissend referendum betreft, is in de jaren ’90 door het paarse kabinet-Kok een poging gedaan tot invoering ervan. Maar het wetsvoorstel daartoe sneuvelde in de Eerste Kamer met VVD-prominent Hans Wiegel als dwarsligger (de zogenaamde nacht van Wiegel). Wel heeft het pleidooi van de staatscommissie-Biesheuvel voor referendum en volksinitiatief ertoe geleid dat D66, die zich bij vorige gelegenheden herhaaldelijk tegen de introductie van het referendum had uitgesproken, sindsdien een voorstander ervan geworden is. Niettemin wordt D66 nog altijd aangemerkt als de partij die de invoering van het referendum op de politieke agenda gezet heeft. Quod non.

Met de opkomst van populistische tegenstromingen in Europa, ook in Nederland, is invoering en toepassing van het referendum als markant voorbeeld van directe democratie een vast onderdeel geworden van populistische hervormingsprogramma’s. Maar ook los van die actuele populistische weerklank valt voor het referendum als constitutionele aanvulling van de representatieve democratie veel te zeggen. Het betekent immers een duidelijke versterking van de democratische component van die representatieve democratie. In het Civis Mundi Jaarboek 2009, getiteld Moderniteit als nieuw beschavingstype zijn de gebruikelijke bezwaren ertegen nog eens stuk voor stuk weerlegd.^[1]

De meeste westerse democratieën kennen een of andere vorm van directe democratie. Een van de schaarse uitzonderingen daarop is Nederland. Daar stuit alles wat zweemt naar directe democratie op principieel verzet. Democratie pleegt men daar nog altijd te vereenzelvigen met representatieve democratie. Dat heeft het karakter gekregen van een politiek dogma om het beleid van politieke elites zodoende af te schermen tegen interventies van burgers aan de basis. Vandaar dat over het referendum in dit land veelal geen discussie op intellectueel verantwoord niveau te voeren valt. In de geest van de verdragstheorie van Althusius zoals gefor­muleerd in diens Politica methodici digesta (1603)^[2] geldt de politieke en maatschappelijke regentenklasse hier nog altijd als de natuurlijke drager van de volks­soevereiniteit en wordt de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoorde­lijkheid van die regentenklasse gerekend. Dat is ook de reden waarom volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel in de Nederlandse grondwet nog steeds niet erkend is.

In lijn hiermee werden de voorstellen van de commissie-Biesheuvel tot invoering van referendum en volksinitiatief dan ook gekritiseerd en afgewezen. We zouden hiermee, zo stelde een VVD-prominent als H. Vonhoff, een principieel gevaarlijke weg inslaan, te weten die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Dat is echter een weg die al in de liberale revoluties van de 18^e eeuw is ingeslagen, toen volkssoevereiniteit als een democratisch grondbeginsel geproclameerd is. En sindsdien is dat in bijna alle westers-liberale grondwetten bevestigd, in de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde (art. 79 lid 3 jo. artt. 1 & 20 Gw).

Vooralsnog is het, afgezien van het in de kiem gesmoorde grondwetsreferendum^[3], niet gelukt de representatieve democratie in Neder­land op nationaal niveau aan te vullen met de introductie van een adviserend of correctief beslissend referendum. Toch is dat het meest voor de hand liggende middel ter bestrijding van de kloof tussen de politieke klasse en de burgers die inherent is aan iedere representatieve democratie. Een heel goed onderwerp om ervaring op te doen met zo’n volksraadpleging was enkele jaren geleden de Wet op de Orgaantransplantatie. Die kwestie raakt niet alleen alle burgers rechtstreeks, maar is bovendien een onderwerp waar zij op zinnige wijze over kunnen oordelen.

In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau in afwijking van heersende opvattingen daarover plotsklaps een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was dan ook een kolossale politieke blunder. Dat referendum werd in een vloek en zucht via een speciale wet georganiseerd zonder dat kiezers er serieus op voorbereid waren zich uit te spreken over zo’n complexe materie als het voorgestelde verdrag en zonder dat we tot dan toe enige ervaring met het referendum op dat niveau hadden opgedaan. De gevestigde politiek had zich daar zoals gezegd steeds principieel tegen verzet. Daar komt nog bij, dat de gevestigde politiek het publieke debat over Europa jarenlang sterk verwaarloosd had en minder welkome beleidseffecten waaraan zij zelf in Brussel had meegewerkt, placht af te schrijven op de anonieme Europese bureaucratie in Brussel.

Dat dat referendum resulteerde in een volstrekte afwijzing van dat verdrag, is in het licht hiervan niet verwonderlijk, al had de gevestigde politiek daar helemaal niet op gerekend. Dat bracht opnieuw de vertrouwenscrisis tussen die politiek en het volk aan de basis aan het licht, die in de Fortuyn-revolte van 2002 al op pijnlijke wijze aan de dag getreden was.