Een nieuwe Europese Verdragsstructuur

Civis Mundi Digitaal #84

door Henk Rang

De Europese verdragen zijn door hun grote omvang, en vooral door de veelheid aan onderwerpen en thema’s, ondoorzichtig geworden, weinig flexibel, en moeilijke veranderbaar. In de toekomst zal de omvang nog verder toenemen. Het primaire gemeenschapsrecht - het wettelijk fundament van de Unie – wordt steeds onhanteerbaarder. Een doelmatiger structuur is daarom noodzakelijk. Het is een technische probleem, het is niet inhoudelijk of politiek.

De enige oplossing om de uit zijn voegen gegroeide wetstekst weer toegankelijk te maken is opsplitsing in een beperkt aantal kleinere delen.

De Europese Unie met het Europees Parlement dient daartoe het initiatief te nemen.

 

Wetgeving

In de lidstaten van de Unie berust de wetgevende macht bij de parlementen. In het algemeen is daar de bevoegdheid tot wetgeving neergelegd in de respectieve grondwetten. In het verlengde daarvan bestaat het overgrote deel van de wetgeving uit vele zelfstandige wetten, die vaak één enkel onderwerp of één thema betreffen.

In de Europese Unie is het primaire gemeenschapsrecht neergelegd in de verdragen. De opstelling, aanvaarding en ratificering daarvan is voorbehouden aan de gezamenlijke lidstaten. De regelgevende bevoegdheden van de organen van de Unie beperken zich tot het opstellen en aanvaarden van richtlijnen en verordeningen, het zogenaamde secundaire gemeenschapsrecht.

 

Europese Verdragen na 2000

Het door Nederland en Frankrijk verworpen “Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa”, de zgn. ‘Europese Grondwet’ (EG), kwam tussen 2002 en 2004 tot stand.. Dit verdrag beoogde de twee toen bestaande verdragen te integreren, en te vervangen door een meer samenhangend geheel. Het telde 448 artikelen, niet geteld de 365 artikelen van 35 protocollen. Met de integratie werd de omvang alleen maar groter.  Deel I leek het meest op een Europese grondwet. Deel III,  betreffende het materiële beleid en de werking van de Unie, had als geheel de meeste overeenkomst met de bovengenoemde zelfstandige wetten in de lidstaten.

Het Verdrag van Lissabon, na wijzigingen en ratificatie in werking getreden op 1 december 2009, komt inhoudelijk in grote mate overeen met de verworpen Europese Grondwet uit 2004.. Gelukkig is de integratie van de Europese Grondwet daarin weer verlaten. Er wordt teruggevallen op het Verdrag van Maastricht, van kracht sinds 1992, en het Verdrag van Rome, uit 1957. Deze verdragen heten nu het “Verdrag betreffende de Europese Unie” (VEU), en het “Verdrag  betreffende de werking van de Europese Unie” (VwEU). Het VEU vertoont grote overeenkomst met deel I EG, en het VwEU met deel III EG.

 

Een andere Europese Verdragsstructuur

Een afzonderlijk, beknopt Grondwettelijk Verdrag, zoals bv. Deel I EG of het VEU, dient gehandhaafd te worden. Dat is ook de plaats voor algemene, de gehele wetgeving betreffende bepalingen, zoals bepalingen betreffende de categorieën van bevoegdheid van de Unie.

De overige, omvangrijke wetgeving - verdragen als Deel III EG en het VwEU – is te groot om overzichtelijk en hanteerbaar te zijn, en te klein om opgedeeld te kunnen worden in zeer vele zelfstandige wetten, zoals dat bij de lidstaten het geval is.

Het is deze wetgeving die in aanmerking komt voor een beperkte opsplitsing in enkele, minder diverse delen, Deelverdragen te noemen. Deze Deelverdragen kunnen ook, gemakkelijker dan één groot verdrag, worden aangevuld en gewijzigd.

Als tussenstap naar een dergelijke opsplitsing lijkt het praktisch om de overige wetgeving eerst opnieuw in te delen, door de huidige bepalingen te verdelen over een beperkt aantal Titels, en wel zodanig, dat deze Titels later, zonder wijziging, kunnen worden verzelfstandigd tot Deelverdragen. Protocollen worden dan toegevoegd aan het bijbehorende Deelverdrag.

Iedere Titel dient zijn eigen definities te bevatten, en overigens alleen bepalingen van regelgevende aard. Alle bepalingen, die niet van regelgevende aard zijn, worden verplaatst naar het Grondwettelijk Verdrag. Als Titels komen in aanmerking: Bestuur / Interne Markt / Economische, Sociale en Culturele Zaken / Justitiële Zaken / Buitenlands, Veiligheid- en Defensiebeleid / Financiële en Monetaire Zaken.

 

*)         De auteur is jurist en chemicus. Hij is oud-lid van de Eerste Kamer (D66)