Lokale politiek tussen professionalisering en populisme

Civis Mundi Digitaal #119

door Erik Jansen

Gemeentes krijgen van de rijksoverheid meer en meer taken toegeschoven. Om de toegenomen complexiteit het hoofd te bieden wordt gestreefd naar professionalisering van het college van B&W, schaalvergroting door samenvoeging van gemeentes, het opzetten van regionale samenwerkingen, en het uitbesteden van taken aan op afstand geplaatste uitvoeringsorganisaties. Hierdoor wordt de afstand tussen lokaal bestuur en burgers groter. Lokale partijen springen hierop in en pretenderen wel de directe invloed te hebben, die de lokale vertegenwoordigers van de landelijke partijen kennelijk niet meer kunnen bieden.

Met de komende gemeenteraadsverkiezingen in het vizier is het wellicht interessant om nog eens een paar boekjes te bespreken die zowel de structurele dilemma’s beschrijven, als de strubbelingen in het dagelijkse politieke bedrijf. Chris Aalberts geeft een heldere analyse van opkomst en falen van de lokale partijen in Den Helder. Een recent artikel in de NRC over de gemeente IJsselstein gaat op soortgelijke wijze in op de thema’s van zelfstandigheid, delegatie van taken aan regionale samenwerkingsverbanden en de tanende invloed van de gemeenteraad [1].

De persoonlijke strubbelingen komen vooral aan bod in het boekje van Martijn Bolkestein en Meindert Fennema over de dorpspolitiek in Bloemendaal naar aanleiding van het weigeren van een bouwvergunning. Een meer gedramatiseerde versie van dit conflict is onderwerp van een aflevering van de BNNVARA-serie ‘De opstandelingen’ uit juni 2020. Het is leuk om zowel het boekje ‘Dorpspolitiek’ te lezen als deze ‘docudrama’ te bekijken. In deze bespreking volg ik vooral de inhoudelijke analyse van Chris Aalberts.

De nieuwe duale structuur

In 2001 is de gemeentewet gewijzigd en is binnen de bestuurlijke structuur van de gemeente een sterker onderscheid aangebracht tussen het ‘bestuur’ door het college van B&W, en de ‘beleidsbepalende en controlerende taak’ van de raad. Het college kwam daarmee wat losser te staan van de gemeenteraad. Wethouders moesten vanaf toen hun raadslidmaatschap opgeven als ze wethouder werden. Ook werd het mogelijk wethouders van buiten de gemeente aan te stellen en de eis om in de gemeente te wonen werd losgelaten. Allemaal bedoeld om het college van B&W te professionaliseren, zodat het gemeentelijk apparaat directer kon worden aangestuurd. Een tweede bedoeling van de ‘dualisering’ was om de politieke rol van de gemeenteraad te versterken en de politiek herkenbaarder te maken voor de burgers. De eerste intentie, het gemeentebestuur en met name het college meer te professionaliseren is mogelijk gelukt; de tweede intentie, de gemeenteraad meer politiek herkenbaar te maken, duidelijk minder.  

De opkomst van de uitvoeringsorganisaties

De afgelopen jaren zijn veel taken die voorheen landelijk georganiseerd waren, zoals de jeugdzorg, naar de gemeentes overgeheveld. Om reden van kostenbesparing, marktwerking en transparantie zijn echter gelijktijdig veel traditionele taken van de gemeente zoals groenvoorziening, afvalverwerking, culturele voorzieningen, industrieterreinen, havengebieden, ondergebracht in regionale samenwerkingsverbanden. Deze tussenlaag besteedt het uitvoerend werk vervolgens weer uit aan commerciële organisaties. Gemeentes als Bloemendaal en Den Helder nemen gemiddeld deel in zo’n tiental regionale samenwerkingsverbanden en uitvoeringsorganisaties, vaak nog in wisselende samenstellingen, d.w.z. met andere gemeentes en andere regio’s. Ook de politie is ingedeeld in veiligheidsregio’s en losgekoppeld van de gemeentelijke organisatie. De burgermeester is nog steeds verantwoordelijk voor de veiligheidstaken, maar de beslissing hoeveel agenten er binnen de gemeente opereren valt niet meer onder zijn/haar bevoegdheid.

Hoewel het college aan het werk wordt gezet op basis van een coalitieakkoord, wordt in feite veel beleid voorbereid in het college in samenspraak met de verschillende professionele en commerciële uitvoeringsorganisaties. Veel van de eigen kennis en expertise (bv. woningbouw, milieu) in het ambtelijk apparaat is verdwenen en B&W moet steeds meer werken met langere ketens van delegeren en afstemmen, wat veelal leidt tot een onduidelijk vermenging van wisselende belangen. Managers, vaak gerekruteerd uit de politieke partijen, bezetten sleutelposities in deze samenwerkingsverbanden, maar ontwikkelen zo nu en dan ook hun eigen agenda, zoals we zagen bij de verzelfstandiging van de woningbouwcorporaties.

De raad wordt geacht het beleid te sturen en te controleren, maar in de praktijk is er een grote informatieachterstand en veel zaken zijn al besloten in de diverse bestuurslagen. De gemeenteraad mag achteraf akkoord gaan met het aanvullen van de exploitatietekorten. In tegenstelling tot wat de bedoeling was, is de herkenbaarheid van de gemeentepolitiek voor de burgers afgenomen.

Politieke versnippering en de moeilijke positie van de burgermeester

Niet alleen door de schaalvergroting en de complexiteit van de beleidsterreinen, ook de ontzuiling en de politieke versnippering heeft geleid tot een verzwakking van de intermediaire rol van de politieke partijen. Waar vroeger een paar partijen met een duidelijk ideologisch verhaal nog een grote achterban vertegenwoordigden, zijn de politieke partijen qua ledenaantal sterk teruggelopen en tellen partijen als VVD en D’66 gemiddeld nog maar 20 leden op iedere politieke vertegenwoordiger. Het wordt steeds moeilijker om kandidaten te vinden voor het partijbestuur en voor de leden van de gemeenteraad, en om de burger te bereiken en te informeren en betrokken te houden.

De gevraagde inzet van raadsleden is ook extreem hoog. Het lezen en voorbereiden van de raadsvergaderingen, van de commissies, de werkbezoeken, de wijkavonden, het fractieoverleg en overleg tussen de partijen vraagt enorm veel tijd en inzet. Tijd die er voor mensen met een drukke baan en gezin veelal niet is. Daar staat een geringe uurvergoeding tegenover. Ook voor de ondersteuning van de raadsleden is er maar een beperkt budget. Binnen de fracties in de Bloemendaalse gemeenteraad is dat budget dan soms nog aangewend om juridische expertise in te kopen, om sterker te staan tegenover de juridische argumenten van B&W. Dan ben je in een keer door je budget heen.

Ook de rol van de burgemeester is moeilijk, enerzijds is hij hoofd van B&W, d.w.z. van de politieke coalitie,  maar tevens wordt hij geacht de gemeente te representeren als ‘boegbeeld’, en op te treden als ‘burgervader’, die boven de partijen staat en aanspreekbaar is voor individuele burgers en ondernemers die in conflict zijn gekomen met de gemeente. In geval van meningsverschillen tussen het college en de raad, moet de burgemeester schipperen tussen het verdedigen van het eigen collegebeleid en tegelijkertijd verbindend zijn naar de raad toe, al was het maar omdat hij voor zijn herbenoeming afhankelijk is van diezelfde raad. Het afbreekrisico voor een burgemeester is groot. Andere gemeentes zullen zeer huiverig zijn om een elders beschadigde burgemeester aan te stellen. Na een conflict met een raad kan de burgermeester zijn carrière meestal wel vergeten.

Politieke onvrede

Zoals we al zagen wordt van de politieke partijen het uiterste gevraagd om als schakel en spreekbuis tussen bestuur en bevolking te dienen. Het politieke middenveld is versnipperd en de burger is niet langer lid van een politieke partij. Het betrekken van de burger bij de politiek via de politieke partijen vindt daardoor steeds minder plaats en komt het meer en meer aan op het ‘circus’ rond de verkiezingen om de standpunten van de partijen duidelijk te maken.

Het echte probleem is echter dat de gemeenteraad en het college weinig kunnen doen aan de echte noden en grieven van de bevolking: het lawaai van de rijksweg, de vliegtuigen die overvliegen, het lokale ziekenhuis dat fuseert en vertrekt, scholen die opgaan in grotere regionale scholengemeenschappen, het winkelhart dat verpaupert, verzorgingshuizen die sluiten, om nog maar niet te spreken over betaalbare woningen voor jongeren en starters en voldoende werkgelegenheid. Hier gaat de gemeente allemaal niet over.

Door de groeiende afstand tussen bestuur en bevolking ontstaat een voedingsbodem voor onvrede: de politiek wordt ogenschijnlijk geregeerd door een kliek van partijen die de burgers niet meer vertegenwoordigen, maar enkel elkaar leuke baantjes toeschuiven in de verschillende uitvoeringsorganisaties, en geen boodschap meer hebben aan de bevolking. Nog erger, die juist alles doen om de burger weg te zetten als lastig of te laten opdraaien voor de megalomane plannen zoals nieuwe gemeentehuizen, industrieterreinen en gesubsidieerde regionale ‘kennis delta’s’, voorgesteld door ambitieuze politici, die zich via de gemeente en provincie een weg zoeken richting Den Haag. Het kan zo moeilijk toch niet zijn om de burger weer het heft in handen te geven? Vandaar de roep om meer hoorzittingen, buurtbijeenkomsten, inspraakavonden, én lokale partijen.

Opkomst lokale partijen

Door het afbrokkelen van de (landelijke) politieke partijen op het gemeenteniveau ontstaat er ruimte voor het ‘eigen’ geluid van de burger in de vorm van een lokale partij. De lokale partijen ontwikkelen zich echter zelden tot een volwaardige partij met een brede inbedding in de bevolking. Meestal blijft het bij een beperkt aantal mensen die een goed lokaal netwerk hebben en handig zijn in de publiciteit, en ontbreekt het aan medestanders om een volwaardig partijbestuur te vormen. Dus zijn de kandidaten op de lijst meestal dezelfde personen die in naam voorzitter en secretaris zijn. Zo komt er van een serieuze kandidaatstelling en controle van de fractieleden door een onafhankelijk bestuur niet veel terecht.  

Ook ontwikkelen lokale partijen vaak een wantrouwen ten opzichte van het college en andere partijen. Het college en de samenwerkingsverbanden worden gezien als een ‘partij-kartel’ dat zich tegen de belangen van de burgers keert. Als die lokale partijen dan wél de individuele burgers gaan steunen die procederen tegen de eigen gemeente om bouwvergunningen, en die dan vervolgens vertrouwelijke stukken vanuit het ambtelijk apparaat lekken en de procederende burgers alleen maar voeden met nieuwe hoop op een politieke knieval, dan ontstaat er een slagveld zoals in Bloemendaal, waar diverse burgermeesters en wethouders het veld moesten ruimen.

De geringe doorstroming in de gemeenteraad leidt er ook toe, dat persoonlijke conflicten blijvend doorsudderen. Ontstaat er een meningsverschil tussen een ervaren raadslid en zijn eigen partij, dan is de stap klein om een nieuwe ‘lokale’ partij te beginnen. Zo ontstond in Bloemendaal naast de VVD de partij Liberaal Bloemendaal die zich tegen het plan voor een nieuw gemeentehuis keerde en met een aantal zetels in de raad kwam. Vervolgens ontstond er weer een scheuring in Liberaal Bloemendaal en ontstond de afsplitsing Hart voor Bloemendaal.

Wat te doen?

We zullen natuurlijk moeten leren leven met de complexiteit van het lokale bestuur. Het kan niet meer zo zijn dat de dorpssmid, vader van vier kinderen, die zondags in de kerk het orgel bespeelde, op een vaste avond in de week zijn nette pak aantrekt en als wethouder gaat optreden, zoals ik in de jaren vijftig in Nieuw-Loosdrecht heb mogen meemaken.

Een groot probleem is de versnippering in de gemeenteraden. De schrijvers van het boekje Dorpspolitiek suggereren dat het aantal fracties ongeveer overeen zou moeten komen met de gemiddelde omvang van een fractie. Dus met 24 raadszetels zou je vijf partijen in de raad moeten hebben. De raad van Almelo met 35 zetels heeft nu 15 fracties, waar zes een werkbaar aantal zou zijn. Structureel zou je kunnen kijken naar een kiesdrempel voor de gemeenteraad. In relatief kleine gemeentes heb je nu maar 1000 stemmen nodig om gekozen te worden in de raad. Met een aansprekend verhaal en een naam als “Leefbaar ...”, “Duurzaam ....” of “Vrij .... ” kom je al snel op dat aantal.

Verder is de duale structuur van college tegenover zowel de eigen coalitiepartijen als tegenover de oppositiepartijen misschien één dualiteit te veel. Door na de verkiezing een ‘raadsplan’ te formuleren waar alle partijen hun inbreng in kunnen hebben, en vervolgens een verkiezing van de wethouders door de hele raad te houden, zou de tegenstelling tussen coalitie en oppositie wat kunnen worden afgezwakt en de sfeer verbeterd.

Ook de gekozen burgemeester is een optie. Een presidentieel stelsel waarin de burgermeester wordt gekozen op een verkiezingsprogramma en vervolgens zelf het college kan samenstellen. Dat leidt dan vaak wel weer tot spanning tussen het directe mandaat van de burgermeester enerzijds en de gekozen volksvertegenwoordiging anderzijds.

Ten slotte verwijzen de schrijvers van Dorpspolitiek naar een succesvol voorbeeld van een lokale partij, zij het van populistische snit, in het Engelse plaatsje Frome in Somerset. De lokale partij Independents from Frome begon met een actie voor behoud van het Cultureel Centrum en verhoging van de onroerendgoedbelasting. Door het lokale districtenstelsel kreeg de partij meteen een meerderheid in de Town Council en begon een vorm van directe democratie gebaseerd op tweemaandelijkse Town hall meetings waar burgers initiatieven konden voorstellen en organiseren. Acties vooral gericht op sociaal-cultureel werk, energiebesparing, en behoud van lokale nijverheid en winkels. Op de daaropvolgende verkiezing kreeg de partij alle zetels in de raad, die daarmee voor een groot deel overbodig werd. Zo schafte de vertegenwoordigende democratie zichzelf af. Recent heeft zich echter weer een eerste afsplitsing voorgedaan, de Independent from the Independents, waarmee de politieke vernieuwing weer een farce geworden is.

Ten slotte is treffend dat de problemen, die zich voorheen al voordeden op gemeentelijk niveau, nu ook zichtbaar worden op landelijk niveau: het bedrijfsleven is internationaal, de klimaatproblemen zijn internationaal, en de defensie is uitbesteed aan een bondgenootschap. De lokale autonomie is dus een wassen neus, maar wel 20 fracties op het Binnenhof en veel onderling gekrakeel.

[1] Wat heeft IJsselstein nog te zeggen over IJsselstein? Macht van de kiezer wordt in gemeenten steeds kleiner,  NRC  zaterdag 19 februari, 2022.

[2] Het complot van Bloemendaal, aflevering van BNNVARA-serie De Opstandelingen, 18 juni 2020. Te bekijken op NPOstart.