Ontwikkelingssamenwerking uit 'welbegrepen eigenbelang', of: Hoe het verder ging met het spoedadvies van de AIV

Civis Mundi Digitaal #121

door Sjoerd Zanen

In Civis Mundi Digitaal # 99 (juni 2020) schreef ik een kritisch commentaar op een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), getiteld “Een miljard voor Afrika: Kanttekeningen bij een hulpoperatie van de AIV”.  Het advies betrof de Nederlandse bijdrage aan de wereldwijde aanpak van COVID-19. Er is sindsdien bijna twee jaar verstreken. Hoe heeft de regering gereageerd op het spoedadvies? Wat is ermee gebeurd? Er is intussen ook een nieuwe regering aangetreden. Welke kant gaat het op met de hulp aan Afrika en de Internationale (ontwikkelings)samenwerking in het algemeen?

De aanleiding van het spoedadvies

Als in 2020 de corona pandemie uitbreekt is van meet af aan duidelijk dat deze mondiaal moet worden aangepakt. In Nederland is het Ministerie van Internationale Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS - minister Kaag in Rutte III) de aangewezen instantie om deze aanpak financieel te ondersteunen. Daar hun begroting gekoppeld is aan het BNP en de economische vooruitzichten slecht zijn, ziet het departement haar budget slinken, net nu extra geld nodig is om internationaal aan de bestrijding van de pandemie bij te kunnen dragen.  Ambtenaren van Ontwikkelings-samenwerking (OS) doen een poging om bij minister Hoekstra van Financiën extra geld los te krijgen maar vinden bij hem geen gehoor.

De Groene Amsterdammer en De Nieuws BV reconstrueerden het politieke getouwtrek om extra fondsen te verkrijgen voor steun aan arme landen (vnl. in Afrika) bij hun bestrijding van COVID-19, en publiceerden daarover in De Groene Amsterdammer van 24-02-2022 (Coen van de Ven: Alleen op de wereld. De Nederlandse bijdrage aan coronabestrijding). Omdat de rechtse meerderheid in de Tweede Kamer zich wat de pandemie betreft niet om het buitenland lijkt te bekommeren beseft OS dat “het geld uit de samenleving moet komen”. Niet-gouvernementele-organisaties worden benaderd en beginnen een lobby bij Kamerleden die daarop een motie van de SGP, nl. “om niet te bezuinigen op de hulp aan arme landen en deze hulp zo mogelijk uit te breiden”, met ruime meerderheid steunen.  De regeringscoalitie is  verdeeld over extra fondsen voor het buitenland (VVD tegen, D66 en CU voor, CDA intern verdeeld): het CDA zal dus over de streep getrokken moeten worden. Het departement OS verzint daarop een list door een advies te laten vragen aan de AIV waarvan Jaap de Hoop Scheffer (prominent CDA lid) op dat moment voorzitter is. De Tweede Kamer richt een verzoek aan de AIV (16 april 2020), en de AIV (o.a. Jaap De Hoop Scheffer, Luuk van Middelaar, Mirjam van Reisen, Koos Richelle, Monika Sie) accepteert de opdracht om binnen korte tijd een “spoedadvies” uit te brengen over Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19. Het advies wordt in drie weken geschreven.

De inhoud van het spoedadvies

In een brief dd 11 mei 2020 aan de Minister voor Buitenlandse Handel &Ontwikkelingssamenwerking beveelt de AIV aan om Nederland een ‘voortrekkersrol’ te laten spelen in de strijd tegen het COVID-19 virus in vnl. Afrika. Uit de algemene middelen zou hiervoor een bedrag van één miljard euro beschikbaar gesteld moeten worden,wat “in de huidige omstandigheden volstrekt gerechtvaardigd zou zijn”, aldus de Adviesraad.

De AIV adviseert om, in EU-verband, een samenhangend pakket voor steunverlening te ontwikkelen: het bieden van medische hulp en gezondheidszorg, van voedselhulp en een sociaal vangnet, van  een sociaaleconomisch perspectief en van steun voor vluchtelingen en ontheemden. De AIV adviseert de Minister ook een luchttransportinitiatief in gang te zetten voor het vervoer (door de KLM) van de medische voorzieningen en voedselhulp naar kwetsbare landen in Afrika.

In mijn artikel in Civis Mundi #99 worden bij het advies een aantal vragen gesteld en kritische noten gekraakt. Als rechtvaardiging voor “medemenselijke” hulp wordt in het advies een eschatologisch beeld van de gevolgen van de pandemie in Afrika geschetst, die zal leiden tot een economische en humanitaire catastrofe. Het advies is verwoord alsof er aardbevingen, orkanen, oorlogen, tsunami’s of ander onheil dreigt die het vereisen om een luchtbrug met acute hulpgoederen (“eerste levensbehoeften”) te organiseren. Deze zienswijze wordt gebaseerd op pessimistische speculaties over instortende lokale bedrijvigheid, dalende inkomsten uit handel, toerisme en olie, kapitaalvlucht, bedrijfsfaillissementen, mogelijk staatsbankroeten, en hoe dan ook: massawerkeloosheid en onmiddellijke armoede. “Covid-19 en sprinkhanenplagen” kunnen uitmonden in de grootste hongersnood in een generatie. En alles kan nog erger worden doordat mensenrechten kunnen worden ingeperkt. Aldus het inktzwarte AIV doemscenario voor Afrika, dat echter volkomen hypothetisch is.

Maar niet alleen medemenselijkheid noopt tot acuut ingrijpen. De pandemie elders bedwingen is tevens een kwestie van “welbegrepen eigenbelang”. Volgens de AIV is er sprake van “interdependentie” tussen de crisis hier en de crisis daar. Immers, onze nationale inspanningen komen pas tot hun recht met een bijpassende internationale inspanning, want “de coronacrisis is in eigen land niet voorbij zolang ze elders op de wereld voortwoekert”. Er kunnen in Nederland nieuwe besmettingen ontstaan als het virus elders niet onder controle is. Bovendien is het voor de werkgelegenheid in handelsland Nederland  van belang dat mondiale productieketens weer snel op gang komen, met andere woorden, dat de mondialisering wordt hersteld.

Ook (we hebben het over Europa’s en Nederlands eigenbelang) zal Covid-19  leiden tot “migratiedruk op de Europese buitengrenzen” door de groeiende instabiliteit in kwetsbare landen”.  En tenslotte is er ook het strategische belang van ingrijpen, nl. om de multilaterale orde te beschermen, en de invloed van China in te dammen. Dit strategische doel is alleen haalbaar als Europa “snel tastbare, substantiële steun aan kwetsbare landen in Afrika en elders beschikbaar stelt”. Met andere woorden, onze hulp aan Afrika uit “welbegrepen eigenbelang” dient onze eigen gezondheid, het tegenhouden van migratie naar Europa en, uit strategisch oogpunt, het in stand houden van de wereldorde, nu de VS in het Trump-tijdperk die orde lijkt te ondermijnen .

Wat te denken van deze motieven? Wat ik me in Civis Mundi #99 afvraag is: zal “Afrika” werkelijk in het diepe gat vallen als de EU geen urgente, grootscheepse hulp gaat verlenen: instortende economieën, kapitaalvlucht, staatsbankroeten? En als we het wel doen, redden we Afrika daarmee, remt dat de “migratiedruk” op Europese grenzen en/of komt dat dan werkelijk aan onze eigen economie ten goede? En redden we daarmee werkelijk de huidige wereldorde met het, sinds 1945 opgebouwde Westerse overwicht? Is het scenario realistisch of is het wishful thinking? In feite gaat het om onrealistische aannames en simplificaties van causaliteit (als we dit doen leidt dat tot dat). M.i. ontbreekt het de AIV aan een gedegen probleemanalyse en aan het trekken van lessen uit al die jaren ontwikkelingssamenwerking, met name wat betreft de relaties tussen “Westerse hulp” en Afrikaanse “stabiliteit”, tussen “hulp” en “werkgelegenheid”, tussen “economische ontwikkeling” en “migratiedruk”, enz. Zo tonen bij voorbeeld studies, o.a. van het Afrika Studie Centrum Leiden, aan dat “migratiedruk op de Europese buitengrenzen” door minder armoede in Afrika eerder zal toenemen dan afnemen.

De berichtgeving volgend, lijkt het niet waarschijnlijk dat er in Afrika, als gevolg van het COVID-19 virus, meer dan normaal hongersnoden ontstaan (wat trouwens al erg genoeg is), ondanks pessimistische voorspellingen van het World Food Programme (WFP). Economieën zullen negatieve gevolgen ondervinden, maar waarop de AIV zich baseert met de bewering dat er mogelijk gedevalueerde wisselkoersen, kapitaaluitstroom en mogelijk “staatsbankroeten” ontstaan als gevolg van COVID-19 is onbekend, speculatie dus. De aanbevelingen van de AIV lijken dan ook voorbarig – zoals het aanbrengen van “een tijdelijk snel sociaal vangnet”, het garanderen van het functioneren van kritieke infrastructuur zoals elektriciteit en communicatie, en voorkoming van een domino-effect van verlies van werkgelegenheid. De AIV heeft het kennelijk over ons soort vangnetten, die door ons gefinancierd zouden moeten worden. Ik zie niet dat in Afrika, ten gevolge van het COVID-virus de stroom uitvalt en het internet plat gaat, zoals de AIV vreest; wij hoeven het functioneren van die “kritische infrastructuur” echt niet te garanderen. Het zou om vele redenen beter zijn als Afrika de komende crisis op eigen kracht te boven zou komen, b.v. het zelf ontwikkelen van vaccins nadat patenten door de farmaceutische industrie worden prijsgegeven (dat te bewerkstellen zou een waardevolle Westerse bijdrage zijn !).

Het AIV advies  leest nobel en politiek correct. Het  is echter niet voldoende gebaseerd op kennis en ervaring van hulpacties van Marshall-achtige omvang in Afrika om te dienen als serieuze onderbouwing van steun aan Afrika voor COVID-19-bestrijding . Er spreekt naïviteit uit de door de AIV gehanteerde logica, een aantal van hun vooronderstellingen en keuzes.  Haastige spoed is zelden goed!

Overigens zal dat het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking worst wezen. Het advies van de AIV voldoet aan hun praktische en voor Minister Kaag politieke wensen, nl. een forse hoeveelheid extra geld, dat “in de huidige omstandigheden volstrekt gerechtvaardigd zou zijn”, voorgesteld door een invloedrijke CDA-prominent (AIV voorzitter De Hoop Scheffer).  Men zou denken dat het CDA “om” is en dat de regering waarvan het CDA deel uitmaakt het geld nu snel zal kunnen committeren.  Toch zou het nog twee maanden duren voordat aan dit “spoed”- advies door de regering gevolg wordt gegeven.

Het politiek gesjacher met het spoedadvies

In het De Groene Amsterdammer artikel schrijft Coen van de Ven: ‘met het verschijnen van een advies wordt een politiek gevecht dat dan al drie maanden in de luwte heeft plaatsgevonden, plots publiek’. De standpunten van D66, CU en VVD zijn ongewijzigd gebleven, de eerste twee willen extra geld, de VVD (Weverling) meldt in De Telegraaf: ‘nul euro erbij’, en is blij met Hoekstra (CDA) als ‘blokkeerfries’.  Intussen blijft een reactie van het kabinet op het advies uit, en de leden van de AIV beginnen zich publiekelijk te roeren. Dan opeens beweegt het kamerlid Kuik (CDA) die samen met D66 en CU een motie voorbereidt met als strekking het AIV-advies te volgen en ten minste één miljard euro bij te dragen aan de mondiale COVID bestrijding. Er zijn nog diverse gesprekken tussen het ministerie van OS en dat van Financiën nodig  om tot een compromis te komen, nl. directe steun van 150 miljoen euro aan Afrika, afwending dreigende bezuinigingen bij OS en er wordt een half miljard euro ‘uit de toekomst naar voren gehaald’ wat feitelijk betekent dat Kaag geld mag lenen van haar opvolger op OS (De Groene Amsterdammer , p. 19).

Wordt hiermee aan de oproep (aan het begin van de coronapandemie) van premier Rutte gehoor gegeven om solidair te zijn met de rest van de wereld voor de bestrijding van de pandemie ? Volgens de World Health Organization (WHO)  niet. In februari 2022 is slechts 35% (220 miljoen euro) bijgedragen van wat beoogd werd. Nederland bungelt op WHO- en OESO-lijstjes onderaan. Terwijl de wereld meer deed, deed Nederland minder. De tendens is dat Nederland ferme publieke beloftes doet waar in de praktijk weinig van terecht komt. ‘In de wereld van de OS wordt heel vaak gecommitteerd aan iets dat er al was. Of niet nagekomen wat reeds is beloofd’ (AIV-lid Mirjam van Reisen in genoemd artikel). De aanbeveling van de AIV om Nederland, in Europees verband, een ‘voortrekkersrol’ te laten spelen in de mondiale COVID-19 bestrijding, is een droom gebleken die snel is vervlogen.

Intussen klinkt er op sociale media een nieuw statement, als echo van Ruttes eerdere oproep, ditmaal gedaan door de nieuwe minister voor Ontwikkelingssamenwerking in het kabinet Rutte IV, Liesje Schreinemacher (VVD): ‘Overheden, lokale gemeenschappen, private partners en individuen, wij delen allemaal de verantwoordelijkheid om de pandemie te verslaan’. Is dit een understatement of een nieuwe belofte van Nederland om financieel bij te dragen aan een betere wereld? Zo ja, belofte maakt schuld !

De beoogde besteding van het hulpgeld

Van de AIV aanbeveling om, in EU-verband, een samenhangend pakket van steunverlening  op te tuigen komt niets terecht. Dit blijkt uit de kabinetsreactie op het AIV-advies (brief van Minister Kaag aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, dd 10 juli 2020) waarin de maatregelen worden bekend gemaakt om de impact van de COVID-19 crisis in kwetsbare landen te “mitigeren”. Het gaat om de besteding van het additionele, eenmalige bedrag van 500 miljoen euro uit algemene middelen.

Nederland zal geen sleutelrol spelen, noch zal Nederland in EU-verband optreden. Uit de brief blijkt dat er geen sprake is van een coherent plan, maar dat het bedrag verkruimeld en versnipperd wordt in allerlei potjes van internationale organisaties, en in ieder geval niet beheerd gaat worden door de Afrikaanse landen in kwestie zelf. De grote begunstigden van de 500 miljoen euro uit onze algemene middelen (ons belastinggeld) zijn vijftien organisaties die her en der (en zeker niet gecoördineerd) opereren, waarvan niet duidelijk is waarom zij en geen andere organisaties zijn verkozen, en waarvan niet duidelijk is hoe zij het extra geld gaan besteden. Laten we ons niet vergissen: al deze internationale organisaties bevatten (goedbetaalde) bestuurders; hun hele functioneren slurpt belastinggeld op aan vliegreizen, hotelkosten, vergaderkosten, allowances en per diems, bijna allemaal (ecologisch schadelijke) ‘transaction costs’. Hoeveel procent van de fondsen zullen daadwerkelijk ten goede komen aan (welke?) Afrikaanse landen, en binnen die landen aan welke mensen?

Het is ook niet bij voorbaat gegarandeerd dat deze beroepsgroep uitblinkt in relevante expertise, kennis van lokale omstandigheden en diplomatieke gaves. De Kameroenese Professor Célestin Monga (hoogleraar Public Policy aan meerdere universiteiten; die bestuursfuncties bekleedde bij VN organisaties, de African Development Bank en de World Bank) kwalificeert de internationale “expertise” als volgt:

“Many of the development experts who set the policy agenda across Africa are recent university graduates with very little professional experience in any field, and none about life and policies in developing countries. Yet, they do not lack supremeconfidence in their diagnostics of the problems or in the pertinence of their prescriptions. Not surprisingly, their policy advice, provided on the basis of a fuzzy understanding of country context, is often of poor quality, irrelevant, and harmful. The myth of dominant “donor” knowledge and the power of money (…) can seal the fate of nations”.

In het geval van de besteding van de Nederlandse COVID-19 pandemiebestrijdingsfondsen is het resultaat, laat staan de impact van het werk van de gesubsidieerde instanties, niet of nauwelijks na te gaan. Hoe wil de Minister aan het Nederlandse Parlement  verantwoording afleggen over de besteding door al die organisaties van deze extra OS-committering? Hoe moet de Inspectiedienst van het Ministerie van OS (IOB) dit alles evalueren? Het valt te vrezen dat de Tweede Kamerleden dermate onwetend zijn op het gebied van de mondiale “hulp-industrie” dat het voor hen onmogelijk zal zijn om de regering in deze te controleren.  Het komt niet te pas om het hele hulpprogramma al bij voorbaat in twijfel te trekken, maar het minste wat de Tweede Kamer zou kunnen doen is om van het Ministerie van OS een tussentijdse rapportage te verlangen. Daaruit zou ook moeten blijken welke impact de COVID-19 epidemie in Afrika heeft gehad, hoe de betrokken landen e.e.a. hebben ervaren, en of er voor de gedoneerde bedragen relevante bestedingen werden gevonden.

De procedure van (zoals hierboven genoemd werd) “verkruimeling en versnippering” zal de tegenstanders van de hulpoperatie tegen het zere been gestoten hebben, en zal de VVD gemotiveerd hebben om in hun verkiezingsprogramma onder de OS-paragraaf op te nemen: “snoeien van potjes en fondsen”. De VVD zal hiervoor de kans krijgen want in het nieuwe kabinet bezet de VVD de post van Ontwikkelingssamenwerking (Schreinemacher) , de post die in het vorige kabinet D66 (Kaag) bekleedde.

Het huidige OS-beleid – hulp of eigenbelang? We zullen zien

Het AIV-spoedadvies en de plannen van Kaag om dat advies op te volgen zijn geen blauwdruk van het standaard Nederlandse OS-beleid en het functioneren van de OS.  Wel bevatten het AIV advies en het OS beleid overeenkomsten, zoals de pretentie macro-doelen te kunnen bereiken met de relatief geringe inputs van buitenlandse hulp. Het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is kort van memorie en geneigd om steeds, naar de waan van de dag, nieuwe prioriteiten of speerpunten te verzinnen, die ingebouwd (moeten) worden in beleidsdocumenten, subsidieaanvragen en uitvoeringsplannen als zich herhalende mantra’s die echter slechts zeer gedeeltelijk op de praktijk van toepassing zijn en ook geen bewijs van kwaliteit zijn, maar politici en de donorbureaucratie bevredigen.  Als het om Afrika gaat is bij het grote publiek, maar ook bij Nederlandse politici, bedrijfsleven en internationale organisaties, net als bij de AIV, somberheid troef. Dit gevoel is zelden op grondige kennis gebaseerd en heeft wellicht eenzijdige berichtgeving door de media als voornaamste oorzaak. Afgezien van eenzijdig negatieve meningsvorming denken ook velen (van buurtcomités tot en met academici van allerlei pluimage) te weten wat de problemen van “Afrika” zijn, en hoe die kunnen worden opgelost. Velen denken in termen van het arme, hulpeloze Afrika, het Afrika, vol van misstanden dat niet voor zichzelf kan zorgen en dus onze inmenging en interventie nodig heeft. In het verlengde van het kolonialisme blijven velen in Europa hameren op ónze beschavingsidealen en ónze oplossingen, overigens meestal niet zonder eigenbelang. In “Afrika” bestempelt men die houding langzamerhand, en hoe langer hoe meer als paternalisme en zelfs neo-kolonialisme. Is ons superioriteitsgevoel terecht? In ieder geval heeft in Afrika het Westerse imago als onoverwinnelijke wereldspeler die elke ramp kan weerstaan , als gevolg van de ernstige en onverwachte menselijke en economische gevolgen van het virus in Europa en de Verenigde Staten, een flinke knauw gekregen.

Als men de paragrafen over OS in de verkiezingsprogramma’s van D66 en VVD vergelijkt, blijkt dat deze diametraal aan elkaar tegengesteld zijn: “links” (met de nadruk op altruïsme en armoedebestrijding in “kwetsbare” landen) versus “rechts” (met de nadruk op eurocentrisme en de behartiging van Nederlandse belangen, geopolitieke doeleinden en vrijhandel). Alleen over het belang en de noodzaak van noodhulp zijn beide partijen het eens, zij het dat de VVD de kanttekening toevoegt dat bij de toekenning van deze noodhulp meer nadruk komt op het voorkomen van migratiestromen. De VVD meent ook dat NGO’s hun financiering niet van de overheid moeten krijgen maar uit de samenleving moeten halen. De VVD wekt de indruk totaal te breken met de klassieke praktijk van “ontwikkelingshulp”. Zelfs de Sustainable Development Goals (door “ontwikkelingslanden” zelf opgestelde ontwikkelingsdoelen), leidraad voor de meeste andere grote partijen, ontbreken in het VVD programma. Hoe zullen deze beleidslijnen door gaan werken in het OS-beleid van het huidige kabinet ? Hiervoor moeten we de behandeling van de begroting van het Ministerie van BHOS afwachten. Alvorens met een beleidsstuk te komen heeft de huidige minister een “Policy Consultation” georganiseerd (met het zgn Coalitieaccoord van 15 december 2021 als uitgangspunt), waarbij het publiek een tiental vragen wordt voorgelegd waar zij op kunnen reageren. Overeenkomstig de naam en ambitie van het Ministerie zijn internationale handel en OS in deze vragenlijst met elkaar verhaspeld.  We zijn benieuwd wat er uit de enquète komt en hoe hiermee rekening wordt gehouden in het beleid, en ook of het nieuwe beleid de geest blijft ademen van het AIV spoedadvies ter bestrijding van de wereldwijde COVID-19 pandemie. Wordt vervolgd.

                                                                                                                                                                  (april 2022)