Pacificatie-politiek en verzuiling

Civis Mundi Digitaal #134

door Herman Hümmels

Arend Lijphart is een Nederlands politicoloog, gespecialiseerd in vergelijkende politiek en dan met name verkiezingen, kiesstelsels, democratie en de relatie tussen etniciteit en politiek. Hij is emeritus hoogleraar in de politieke wetenschap aan de Universiteit van Californië.
Ik laat een conclusie achterwege. Het boek is niet meer in de boekhandel voorradig en nauwelijks nog tweedehands verkrijgbaar. Het geeft een schets van de politieke situatie tijdens het eerste driekwart van de vorige eeuw.

De Participatie van 1917
“De Pacificatie van 1917 was een belangrijk politiek akkoord in Nederland dat leidde tot een einde aan de schoolstrijd, een langdurig conflict over de financiering van het bijzonder onderwijs (met name het katholieke en protestantse onderwijs) in Nederland.
Het akkoord werd gesloten tussen de regering en vertegenwoordigers van de katholieke en protestantse kerkgenootschappen en hield in dat het bijzonder onderwijs voortaan gelijk zou worden behandeld met het openbaar onderwijs. Dit betekende dat de overheid voortaan financiële steun zou verlenen aan alle scholen, ongeacht hun religieuze of filosofische achtergrond.
De Pacificatie van 1917 had ook gevolgen voor andere terreinen van de Nederlandse samenleving. Zo werd het algemeen kiesrecht ingevoerd, waardoor alle mannen en vrouwen vanaf 25 jaar het recht kregen om te stemmen. Ook werden er hervormingen doorgevoerd op het gebied van de sociale zekerheid en het arbeidsrecht.
Al met al wordt de Pacificatie van 1917 gezien als een belangrijke mijlpaal in de Nederlandse geschiedenis, omdat het heeft bijgedragen aan een grotere sociale en politieke gelijkheid en verdraagzaamheid.” (ChatGPT)

Pacificatie-democratie
De voornaamste eigenschappen van het soort democratie, dat in het boek van Lijphart met de term ‘pacificatie-democratie’ wordt aangeduid, zijn:

1. Een sterke verdeeldheid (verzuiling) aan de basis, die volgens de theorie van het pluralisme tot instabiliteit zou moeten leiden.
2. Het gevaar van instabiliteit wordt afgewend door het tweede kenmerk van de pacificatie-politiek: overkoepelende samenwerking tussen de leiders van de verzuilde bevolking.
3. Dit hele stelsel van verzuildheid aan de basis en politiek beleid door een kartel van elites, wordt geschraagd door een grote mate van politieke passiviteit van de massa – passiviteit, onverschilligheid en ook trouw aan en respect voor de leiders in de eigen zuil.
4. Een hoge graad van politieke stabiliteit. Voor de Nederlandse pacificatie-democratie werd de basis gelegd door de ‘Pacificatie van 1917’. Vanaf dat jaar nam de verzuiling eerst geleidelijk toe, vooral doordat de zuilenorganisaties sterker werden en zij de sociale scheidingslijnen tussen de zuilen steeds verder institutionaliseerden. Tegelijkertijd werd de overkoepelende samenwerking tussen de leiders van de zuilen versterkt door het toetreden van de socialisten tot het kabinet in 1939 en door de Sociaal-Economische Raad (SER) in 1950. De pacificatie-politiek bereikte haar hoogtepunt tegen het einde van de jaren vijftig en ging vervolgens snel bergafwaarts. De Tweede-Kamerverkiezingen van 1967 kunnen als het keerpunt beschouwd worden: in dit jaar kwam een einde aan een halve eeuw pacificatie-politiek.

De vier zuilen waren: de katholieke, de protestants-christelijke, de socialistische en de liberale zuil. Dit werden er later drie, doordat de socialistische en de liberale zuil samen gezien werden als een ‘algemene zuil’. Er waren eerst vijf grote partijen (KVP, ARP, CHU, PvdA en VVD). De scherpe afbakening tussen de zuilen nam door de versnippering van de politieke partijen steeds meer af, vooral door de samenwerking tussen de leiders en de specifieke spelregels van de pacificatie-politiek. Verder nam de trouw aan de leiders van de zuilen en de politieke passiviteit, sterk af.
Belangrijk is dat de PvdA, mede ten gevolge van de invloed van Nieuw Links, in feite een anti-pacificatie partij werd. Polarisatie en confrontatie vervingen depolitisering en overkoepelende samenwerking als ideaal.
De opkomst van D’66 was een bijzonder belangrijke factor in het beginstadium van het verval van de pacificatie-politiek, omdat deze partij zich uitdrukkelijk tegen het pacificatie-systeem keerde en hiertoe een fundamentele herstructurering van het partijstelsel op pragmatische grondslag in plaats van op de bestaande confessioneel-ideologische basis, voorstelde.
Het CDA werd in 1980 opgericht (KVP, ARP en de oorspronkelijke CHU samen).

Pacificatie-politiek
Het was de pacificatie-politiek die de pacificatie-democratie van 1917 tot 1967 mogelijk maakte. De Pacificatie van 1917 vormde de grondslag. Het proces van vredestichting en de schepping van consensus tussen de zuilen, kende een aantal vereisten:

1. Een minimum aan consensus. Het nationaal saamhorigheidsgevoel in Nederland was niet sterk, maar sterk genoeg om aan de centrifugale neigingen van de zuilen weerstand te bieden.
2. De leiders van de geïsoleerde zuilen moeten ervan doordrongen zijn, dat de politiek binnen het kader van het bestaande staatsbestel gevoerd moet worden en dat de nationale eenheid, ondanks de verzuildheid, in stand moet worden gehouden.

De pacificatie-politiek heeft veel weg van de politiek op internationaal niveau. In beide gevallen is de consensus gering en moet over alle strijdvragen door de ‘nationale’ (of zuilen-) leiders worden onderhandeld.
In de jaren na 1917 hebben de elites langzamerhand een aantal permanente en uiteindelijk zelfs een aantal officiële, door de wet erkende toporganisaties ontwikkeld. Met de instelling van de SER werd de kroon op deze ontwikkeling gezet.

Politieke spelregels
Om de middelpuntvliedende krachten van de verzuiling op te heffen hanteerden de leiders de volgende spelregels:

1. Politiek is een ernstige zaak, het is geen spel.
2. De verzuildheid wordt als een zakelijk feit aanvaard, wat leidt tot pragmatische verdraagzaamheid.
3. Er wordt door de elites van de zuilen (partijen) als eenheid geregeerd. De leiders hebben de taak om te zorgen voor de noodzakelijke compromissen. Dit komt in instituties op de verschillende maatschappelijke niveaus tot uiting. Topconferenties met de topfiguren uit alle zuilen vormen het hoogste niveau van de instituties, waar de belangrijkste kwesties worden behandeld. Er wordt geen enkele partij buitengesloten.
4. Waar mogelijk wordt de evenredigheidsregel toegepast. Kwesties worden opgelost naar verhouding van een verdeling volgens het aantal betrokkenen. Zo worden bijvoorbeeld de scholen gefinancierd op grond van het aantal leerlingen en de omroepverenigingen op grond van het aantal leden. Rechtvaardigheid en evenredigheid worden als synoniemen gebruikt.
5. Waar mogelijk worden kwesties gedépolitiseerd. Ze worden voorgesteld als iets dat rationeel opgelost kan worden volgens objectieve en gevestigde principes van de economie, de rekenkunde (evenredigheid) of de rechtsgeleerdheid. (Hierin klinken Verlichtingsideeën door.)
6. De pacificatie-politiek eist van de politieke elites een grote plooibaarheid om tot compromissen en concessies te kunnen komen. Om dit te kunnen doen moeten de leiders kunnen onderhandelen, maar moet het grote publiek hen niet steeds op de vingers kunnen kijken. Geheimhouding is een belangrijke politieke spelregel, omdat er een ‘information gap’ is tussen de burgers en de overheid en om onderhandelen mogelijk te maken. Het onderhandelen (polderen) vindt plaats in ‘achterkamertjes’ en binnen de elites (overheid, politiek, instituties). Dit is nodig om tot een consensus te komen. (Die leiders, bestuurders, van de verschillende groeperingen worden veelal gerekruteerd uit dezelfde groep mensen: dé elite.) Het vragenrecht van Tweede-Kamerleden moet met terughoudendheid gebruikt worden om de information gap op te heffen.
7. De regering regeert. De regels zijn afgeleid van de eerste regel: de taak om het land te besturen moet zakelijk worden opgevat; de hoogste bestuurders (het kabinet) zijn in het bijzonder verantwoordelijk om dit karwei uit te voeren. Dit houdt ook in, dat de politieke partijen in de Staten-Generaal de regering het regeren niet onmogelijk moet maken. De Kamerleden moeten de beleefdheid niet uit het oog verliezen. De kritiek mag nooit te ver gaan. De Staten-Generaal zijn soeverein. De wetten zijn onschendbaar; de rechter is niet bevoegd om wetten aan de grondwet te toetsen. De trias politica betekent een scheiding van functies en organen en niet een driedelige scheiding van de staatsmacht. De Staten-Generaal hebben de oppermacht.

Passiviteit
Er waren, naast de geheimhouding, nog een aantal factoren die positief inwerkten op de pacificatie-politiek.

1. De toon waarop de elites tot hun achterban spraken was ideologisch, in tegenstelling tot de zakelijke toon van de betrekkingen tussen de elites.
2. De gewone man in de zuilen deed trouw en gehoorzaam wat er door de elite van hem gevraagd werd. Men stond onverschillig tegenover de politiek. Posities op de maatschappelijke ladder werden zonder morren aanvaard. Men betrachtte gewoonlijk eerbied, onderdanigheid en nederigheid tegenover zijn ’meerderen’. Men ging ervan uit dat hun leiders het algemeen belang dienden en niet dat van hun partij.

Pluralisme
De Nederlandse pacificatie-politiek in de periode 1917-1967 is in theoretisch opzicht van belang, omdat die politiek niet in overeenstemming was met de conclusies uit de gangbare theorie van het pluralisme. Een belangrijke omstandigheid in Nederland was de constante minderheidspositie van elke zuil. Een tweede factor was dat de economische en religieuze scheidslijnen ongeveer haaks op elkaar stonden. De religieuze band in de zuilen was zo sterk, dat ze niet door een economische scheiding of door klasseverschillen verbroken werd. Dit leidde tot de noodzaak om compromissen te sluiten.