Een dystopische wereld: van bedenksel tot de werkelijkheid van nu? Deel 20C. Wetenschap, beleid en dystopie. Besluitvorming en uitvoering van het beleid

Civis Mundi Digitaal #137

door Maarten Rutgers

In de bovengenoemde romans is bij de besluitvorming op grond van de verstrekte wetenschappelijke adviezen nauwelijks of niet sprake van afwegingen omtrent de uitvoerbaarheid van de maatregelen of van democratische controle, voor zover dit onderwerp ergens aan de orde komt, In bijna alle romans leidde de discussie over de wenselijkheid van de maatregelen, over de uitvoerbaarheid en de uitvoering van de bedachte maatregelen tot meestal negatieve reacties met betrekking tot de effecten op de samenleving, vooral het bedrijfsleven, en ten slotte tot een chaos. Dit kwam enerzijds doordat de diverse instanties tegelijkertijd tegenstrijdige maatregelen afkondigden, anderzijds doordat de maatregelen, veelal ongecontroleerd over elkaar heen tuimelden.

Tot overmaat van ramp werd de uitvoering door de houding van de bevolking gedwarsboomd. Hier speelden ook veelal angstgevoelens mee. De bevolking verhield zich anders dan gedacht, nam zelf in paniek andere maatregelen en met enige regelmaat onttrok ze zich aan het beleid. Dit kwam overigens de romanciers goed uit, omdat het een fraaie kleuring aan hun verhaal gaf. Het bleef fictie. Bij Kopetzky, die de feitelijke gang van zaken uit 1962 in romanvorm goot, viel dit alles nog mee. Toch nam ook toen de bevolking niet alles als zoete koek aan en werden maatregelen omzeild of geboycot. Chaos ontstond er eigenlijk niet. Bij Ulitzkaya heerste orde. Hoe kan het ook anders onder een dictatoriaal regiem waar de uitvoering van de maatregelen in de handen van de veiligheidsdienst werd gelegd.

In de werkelijkheid van de coronaperiode in Nederland werd tot allerlei mogelijke maatregelen besloten. Beide problemen, de uitvoerbaarheid en de feitelijke uitvoering, naast de democratische controle zijn in de werkelijkheid volop aan de orde gekomen. Het rapport van de Veiligheidsraad gaat uitgebreid in op uitvoerbaarheid en uitvoering. De besluitvorming in de crisis was centraal geregeld, maar de uitvoerbaarheid kon op dat niveau hoogstens worden ingeschat en was geen onderdeel van de besluitvorming. De uitvoering werd aan decentrale instanties overgelaten. Regelmatig werden deze verrast door de maatregelen of door een minister, meestal van VWS, die zonder verder overleg acties of maatregelen publiekelijk overwoog of zelfs aankondigde.

Zo zijn er meer punten opgesomd die de uitvoering van het beleid negatief beïnvloed hebben. Alles bij elkaar leidde dit tot een lopende de crisis aanpakken van de crisisorganisatie op basis van ad-hoc afspraken. Dit versterkte de aanpak die zich kenmerkte als van-dag-tot-dag-aanpak, zonder langere horizon. Allerlei overlegvormen die formeel niet tot de crisisorganisatiestructuur behoren werden daarnaast ook nog betrokken bij de besluitvorming. Hiermee werd ook gepoogd de stroperigheid van de menging van centraal en decentraal te ontlopen, waarbij de bevoegdheden en doorzettingsmacht vaak ontbreken. Hierin is men slechts gedeeltelijk geslaagd. Deze doorbreking van de structuur gepaard met het ontstaan van een parallelstructuur, leidde ook tot het omzeilen van in de structuur ingebedde controlemechanismen met alle gevolgen van dien. Verder werd de besluitvorming hierdoor ondoorzichtig en wekte de indruk altijd gehaast en ad-hoc te zijn.

De Onderzoeksraad schrijft: “bestuurders en uitvoerenden hebben in deze crisis de kloof tussen beleid en uitvoering op het gebied van uitlegbaarheid en handhaving kunnen overbruggen, maar in het realiseren van inhoudelijke doelstellingen is de verbinding achtergebleven. Beleid en uitvoering zijn veelal los van elkaar georganiseerd en de urgentie en soms de tijdsdruk van een crisis belemmeren een toets op uitvoerbaarheid voorafgaand aan de besluitvorming. Vervolgens leiden de knelpunten in de aansturing ertoe dat bestuurders sterk afhankelijk zijn van de uitvoerende partijen, zowel voor de informatie om besluiten te kunnen nemen als in het daadwerkelijk realiseren van die besluiten.”  Een ander genoemd punt is dat ook in werkelijkheid de naleving van de maatregelen niet onverkort gegarandeerd was. De investering in draagvlak en behoud van vertrouwen was aan de magere kant. Ruimte voor verbetering op vele vlakken dus.

 

Democratische controle?

De uitvoering geschiedde in de meeste gevallen voordat democratisch gekozen organen er hun zegje over hadden kunnen doen. Tot op zekere hoogte dient de regering de mogelijkheid te hebben besluiten te nemen zonder voorafgaande parlementaire discussie. Toch hebben wij kunnen meemaken dat vele besluiten tot een deels heftige discussie in de Tweede Kamer aanleiding waren. Meestal werden voordien reeds kritische standpunten ingenomen; vervolgens werden ze groot uitgedragen in de kamerdiscussie. Als later puntje bij paaltje kwam in de stemmingen bleken ze alweer verlaten te zijn. Politiek commentator Lex Oomkes formuleert het in een bundel van het Montesquieu Instituut[1] scherp wanneer hij eerst constateert dat de crisis er toe leidde dat het eindelijk gaat zoals het in onze democratie hoort te gaan. “We hebben gewoon een kabinet dat regeert en afwacht wat de vertegenwoordiging van het volk er uiteindelijk van zal vinden.” Maar dan gaat hij fel verder: “er was tijdens het hoogtepunt van de crisis slechts één probleem: de regering regeerde wel, maar het parlement controleerde niet of nauwelijks. Tijdens de wekelijkse debatten over de ontwikkelingen in de crisis en de door het kabinet daarop genomen maatregelen werd vooral veel gescholden en werden vooral stellingen betrokken, die naar inschatting van de heren en dames politici het goed zouden doen bij de achterban. De coronadebatten werden vooral gebruikt om over het hoofd van de premier heen, de achterban te bedienen en, mocht dat mogelijk zijn, nieuwe zieltjes te winnen.” Het is niet in te zien hoe op deze wijze een verantwoorde democratische controle tot stand moet komen. Ook de Rekenkamer uit kritiek: “in het coronajaar 2020, waarin ministers met grote spoed maatregelen namen om de pandemie te bestrijden, zijn de Tweede en Eerste Kamer meermaals voor een voldongen feit gesteld.”

Er is intussen meer dan genoeg gepubliceerd over de manier waarop de regering gebruik heeft gemaakt van de haar toekomende bevoegdheden, waaronder het doen uitvaardigen van noodverordeningen. Zonder op de noodzaak of de inhoud ervan in te gaan zij hier slechts aangegeven dat het politiek verantwoording afleggen alleen achteraf geregeld is en ook nog decentraal, daar de regering zelf geen noodverordening kon uitvaardigen. “De verantwoording over de genomen maatregelen is daarmee nogal schamel,” schrijft Hansko Broeksteeg, hoogleraar staatsrecht en gemeenterecht aan de Radboud Universiteit.

Wel kan het parlement het debat in de Tweede Kamer met de minister – in dit verband de minister van Justitie en Veiligheid – voeren over de inhoud van de Aanwijzing die de minister geeft, waarmee de noodverordeningen decentraal worden ingericht. Hoe dit dan verder in de veiligheidsregio’s wordt uitgevoerd is een ander verhaal. Het voert te ver daar hier verder op in te gaan.

De invoering van de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 loste in dit kader veel problemen op ondanks de evidente gebreken, waar door Tweede en Eerste Kamer ook op gewezen werd. De crisissituatie bracht iedereen er toe met gepaste tegenzin uiteindelijk in meerderheid voor te stemmen. Hiermee is het handelen van de regering in ieder geval gelegitimeerd met als belangrijkste kanttekening dat de verantwoording steeds achteraf wordt afgelegd en er niet zoals gebruikelijk een toetsing vooraf plaatsvindt. Daarnaast is de wet relatief eenvoudig te verlengen, hetgeen ook enige malen gebeurd is. In mei 2022 is de volgende beoogde verlenging afgewezen.

Tot zover enkele kanttekeningen bij de gang van zaken in de coronaperiode. Er is intussen het nodige aan andere publicaties waarin op meer gedetailleerde en deskundige wijze wordt ingegaan op de vele aspecten van het handelen van de overheid in de coronaperiode.

 

Tot slot

Het wordt steeds duidelijker dat er het nodige af te dingen is op de manier waarop het beleid tot stand kwam in de coronaperiode. Boeiend is dat in de besproken romans zich dezelfde problematiek voordoet. Steeds weer is het de wetenschapper die zijn kennis inbrengt en de politiek die vele andersoortige argumenten heeft om de adviezen niet onverkort te volgen. Het leidt tot spanningen. De wederzijdse verwachtingen blijken verschillend. Uiteindelijk wint de wetenschapper en krijgt het gelijk aan zijn zijde. Het lijkt er op dat er maar een manier is om de uitbraak aan te pakken.

Andere wegen leiden tot meer problemen. Of nog merkwaardiger, als de adviezen niet worden opgevolgd, wordt voorspeld dat de uitkomst van de uitbraak veel slechter zal zijn dan met opvolging van de adviezen. Dit is de klassieke preventieparadox[2]. Hier wordt de werkelijkheid geweld aangedaan. Voor de roman is deze simpele voorstelling van zaken geen probleem. Het biedt de gelegenheid andere aspecten in het verhaal beter tot zijn recht te doen komen.

Bijvoorbeeld de worsteling van de wetenschapper of hij ethisch handelt of hij het wel bij het juiste eind heeft. Of de sociale gevolgen die de wetenschapper belasten, terwijl de politiek daar schijnbaar onbewogen mee omgaat. Of de ontluikende liefdesrelatie, waarbinnen een stevige discussie ontstaat over de onderbouwing en noodzaak van de maatregelen of de uitvoering ervan.

Het moge duidelijk zijn dat de werkelijkheid hier minder eenvoudig is. De relatie tussen politiek en wetenschap is complex. De achter ons liggende periode heeft duidelijk getoond dat het noodzakelijk is deze relatie helder te maken, te laten zien wie hierin een rol spelen en hoe de selectie tot stand kwam, hoe de machtsverhoudingen liggen, hoe en welke belangen er spelen, welke beïnvloeding er bestaat, hoe carrières van invloed zijn en hoe de vraagstelling aan de wetenschappers tot stand kwam. Politieke besluitvorming is altijd riskant omdat democratische legitimering steeds weer aan de orde komt, maar dit kan niet worden afgewenteld door de wetenschap ermee op te zadelen. Het zou ook wetenschappers sieren zich hiervoor niet te lenen. In het geval van de pandemie spelen ook nog de bekende beïnvloedingstructuren uit de gezondheidszorg en aanpalende domeinen van wetenschap een rol.

Tot zover een eerste vergelijking van de romans en de werkelijkheid van de coronapandemie. In een volgend deel zal nader worden ingegaan op de dystopische elementen in de romans en de beschreven gebeurtenissen en leefomstandigheden in relatie tot de coronaperiode.

 

Noten


[1]     Heringa A.W., Schinkelshoek J. (Red.): Coronacratie. (Deel 14 van de Montesquieu-reeks). Montesquieu Instituut, Den Haag, 2020

[2]     Rutgers M.J: De coronacrisis is nog niet voorbij. Civis Mundi 110, 2021 (https://www.civismundi.nl/index.php?p=artikel&aid=6534)