Opwaardering Palestina in VN in het belang van Israël en Palestina

Civis Mundi Digitaal #16

door Paul de Waart

Opwaardering Palestina in VN in het belang van Israël en Palestina

Paul de Waart*

VN aan zet

Op 29 november 2012, 65 jaar na de aanvaarding van haar resolutie over de ’Future Government of Palestine’ - bekend (berucht) als de Verdeelresolutie - besloot de Algemene Vergadering van de VN (AVVN) de waarnemersstatus van Palestina op te waarderen tot die van staat niet-lid.[1] Hoewel voor deze resolutie een meerderheid van tweede derde van de aanwezige leden niet was vereist, werd een dergelijk meerderheid veel overtuigender bereikt dan in 1947 het geval was met de Verdeelresolutie.[2] Dat is een opsteker voor Palestina, omdat de grote meerderheid van VN lidstaten aldus het standpunt van individuele staten en van internationale organisaties als de League of Arab States (LAS) en de UNESCO bevestigt dat Palestina een staat is.[3] Israëls uitgangspunt dat de status van Palestina als staat alleen aan de bilaterale onderhandelingstafel kan worden bereikt is nu definitief naar de prullenbak verwezen. De nieuwe situatie schaadt niet een diplomatieke oplossing, zoals de kersverse Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans [4] en de pas herkozen Amerikaanse President Barack Obama ons willen doen geloven[5], maar opent juist een nieuwe kans op een duurzame oplossing van het Palestijnse vraagstuk.

De recente resolutie over de status van Palestina in de VN maakt duidelijk dat het staatsgebied van Palestina zich uitstrekt over het gebied dat Israël sinds 1967 bezet, d.w.z. de Strook van Gaza en de Westelijke Jordaanoever met inbegrip van Oost Jeruzalem. Uitgangspunt voor de directe onderhandelingen tussen Israël en Palestina is aldus niet meer de omvang van het staatgebied. Dat houdt in dat het geschil over de nederzettingen niet betreft de legalisering van een verkapte annexatie van Palestijns grondgebied (Israël) maar de regeling van de positie van de Israëlische inwoners op Palestijns grondgebied (Palestina). De Israëlische regering weigert dat te aanvaarden, vertrouwend op haar militair overwicht en de steun van de Verenigde Staten. De verklaring van premier Netanyahu in het Menachim Begin Heritage Centre in Jeruzalem naar aanleiding van de opwaardering van de status van Palestina tot staat niet-lid windt daar geen doekjes om:

As for the rights of the Jewish people in this land, I have a simple message for those people gathered in the General Assembly today: No decision by the UN can break the 4000-year-old bond between the people of Israel and the land of Israel.[6]

De officiële website van het Israëlische Ministerie van Buitenlandse Zaken leidt uit deze band nog steeds af dat het Joodse volk recht heeft op soevereiniteit over Palestina en dat de nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever en in Oost-Jeruzalem dus niet in strijd zijn met het volkenrecht.[7] Anders gezegd, of er een Palestijnse staat door Israël wordt erkend is een interne aangelegenheid van Israël. Of zoals de Israëlische ambassadeur bij de VN Ron Prosor in de AVVN reageerde op het besluit tot opwaardering van Palestina:

There is only one route to Palestinian statehood. And that route does not run through this chamber in New York. That route runs through direct negotiations between Jerusalem and Ramallah that will lead to a secure and lasting peace between Israelis and Palestinians.[8]

Prominente rol volkenrecht

Volkenrechtelijk komt het Israëlische standpunt er op neer dat de creatie van een Palestijnse staat afscheiding van Israëlisch grondgebied impliceert en dat de erkenning daarom alleen het resultaat kan zijn van bilaterale rechtstreekse onderhandelingen. Dat verklaart ook dat Israël zich weinig aantrekt van het volkenrecht. Afscheiding van staten wordt namelijk ervaren als een bedreiging van de internationale orde. Het volkenrecht speelt dan geen prominente rol. Politiek overheerst:

International law remains neutral vis-à-vis secession and neither prohibits nor permits it. International law becomes important, however, when the facts have been consolidated and the new State has come into existence. The limited role of international law must be borne in mind in the argument relating to the legality of remedial secessions, as much of the argument is normatively tinged. In fact, there is little safe ground on which to base it.[9]

De politiek mag in het algemeen het voortouw nemen in situaties van afscheiding van bestaande staten met een beroep op het recht op zelfbeschikking van volken, ten aanzien van Palestina is dat niet het geval.[10] De bevolking van Palestina behoorde na het uiteenvallen van het Ottomaanse Rijk in de nasleep van de eerste Wereldoorlog tot de gemeenschappen, die volgens het Volkenbondverdrag een zodanige graad van ontwikkeling hadden bereikt, dat hun bestaan als onafhankelijke naties voorlopig kon worden erkend, op voorwaarde dat een Mandataris hen bij het bestuur raad en bijstand verleende tot het moment dat zij in staat waren op zich zelf te staan.[11]

Bij het einde van de Volkenbond in 1946 was Palestina het enige A-mandaat dat nog geen onafhankelijkheid had gekregen. De oorzaak daarvan lag in de opdracht van de Volkenbond aan Groot-Brittannië als Mandataris om de vestiging van een Joods nationaal tehuis in Palestina te faciliteren door onder meer Joden uit de hele wereld in staat te stellen naar Palestina te emigreren en het Palestijnse burgerschap te verkregen. De Mandataris slaagde er niet in om de overigens zelf uitgelokte opdracht de vestiging van een Joods nationaal tehuis - Balfour Verklaring uit 1917 -  te combineren met de opdracht Palestina te begeleiden naar onafhankelijkheid.

De opheffing van de Volkenbond in 1946 hield niet in dat ook het mandaat verviel. Mandaatgebieden hadden immers een internationale status tot het moment van onafhankelijkheid.[12] De beëindiging van het mandaatsysteem in 1946 betekende daarom niet het einde aan de (lijdens)weg van Palestina naar onafhankelijkheid. De Verenigde Naties ervaren dit sinds de AVVN het besluit van Groot-Brittannië aanvaardde om het mandaat in 1948 te beëindigen[13].

Palestijns recht op staat-zijn

Het recht op staat-zijn (statehood) kwam toe aan de Palestijnse gemeenschap die tot het Ottomaanse Rijk had behoord, bestaande uit christenen, joden, moslims en anderen. De erkenning door de Volkenbond van de bijzondere band van het Joodse volk met Palestina en van de gronden tot heroprichting van zijn nationaal tehuis in dat land creëerde volkenrechtelijk naast het recht van de Palestijnse gemeenschap op staat-zijn een recht op zelfbeschikking van het Joodse volk, voor de uitoefening waarvan de verantwoordelijk berustte bij aanvankelijk de Volkenbond en later de Verenigde Naties. Daarom is de opstelling van Israël dat de weg naar een vreedzame oplossing niet via de AVVN loopt historisch en volkenrechtelijk onhoudbaar.

In 1948 hebben Joden in Palestina de onafhankelijkheid van Israël uitgeroepen. Deze eenzijdige handeling is door individuele staten erkend. De toelating van Israël tot de VN in 1949 bezegelde de afscheiding van het grondgebied van Palestina.[14] Dit houdt in dat Israël geen rechtsgeldige titel heeft op het Palestijnse gebied dat het in 1967 heeft veroverd. Ook kan het niet claimen dat het op grond van het Volkenbondmandaat het recht heeft Joodse nederzettingen te vestigen op bezet Palestijns gebied (OPT). Na de uitroeping van zijn onafhankelijkheid in 1948 en de toelating tot het VN lidmaatschap in 1949 was gebiedsuitbreiding door geweld immers in strijd met het volkenrecht.

De onafhankelijkheidsverklaring van Palestina uit 1988 was geen daad van afscheiding van een bestaande staat maar de bevestiging van het recht op staat zijn van Palestina op grond van het Volkenbondmandaat. De afspraken tussen Israël en Palestina om niet eenzijdig de status quo te veranderen voor een allesomvattende vredesregeling wijzen daar op.[15] Aan vredesverdragen met Egypte en Jordanië kan Israël niet het argument ontlenen dat zijn grenzen overeenkomen met die van Palestina tijdens het Volkenbondmandaat. Deze staten misten daarover immers de bevoegdheid.[16]

Rechtspositie nederzettingen

Ook in Israël beseft men dat de Westelijke Jordaanoever deel zal uitmaken van Palestina, maar gaat men er daarbij nog steeds van uit dat niet alle nederzettingen in bezet Palestijns gebied volkenrechtelijk onrechtmatig zijn:

In this case there will be a border with Israel. Only when there is agreement on such a border, will it be apparent whether a settlement is on either the Israeli or the Palestinian side of the border. Settlements on the Palestinian side will be dismantled by Israel unless they have the permission of the Palestinian side to remain.[17]

Dat verklaart de tegenstrijdigheid tussen de Israëlische nadruk op de noodzaak van directe onderhandelingen als basis voor vrede en de Israëlische ontkenning dat de nederzettingen de kern van het geschil met Palestina vormen. Tijdens zijn bezoek aan Duitsland op 6 december jl. antwoordde premier Netanyahu op de vraag in een persconferentie of Israël de steun van Europa in de VN had verloren:[18]

There is obviously a difference of view on the issue of settlements because most Europeans believe that the issue, the root cause of our conflict with the Palestinians is the settlements. (...) I think the root cause is not the settlements; it’s an issue to be resolved. The root cause is the opposition to the State of Israel in any border.[19]

Al het water van de Rode Zee wast niet af dat de kern van het probleem is de verdeling van land en niet de oppositie tegen Israël binnen wat voor grenzen dan ook. De Raad van de Europese Unie (EU) houdt terecht voet bij stuk door zich ook na het bezoek van premier Netanyahu aan Duitsland te blijven verzetten tegen de plannen van Israël om, onder het mom van een strafmaatregel[20] tegen de opwaardering van de VN status van Palestina van waarnemer tot staat-niet-lid,

To expand settlements in the West Bank, including East Jerusalem, and in particular to develop the E1 area. The E1 plan, if implemented, would seriously undermine the prospects of a negotiated solution of the conflict by jeopardizing the possibility of a contiguous and viable Palestinian state and of Jerusalem as the future capital of two states. (...). The European Union reiterates that settlements are illegal under international law and constitute an obstacle to peace.[21]

Israël verwierp onmiddellijk de EU kritiek met het gebruikelijke argument dat Palestina weigert Israël te erkennen als de natie-staat van het Joodse volk. Israël verwijst daarbij naar de toespraak van de Palestijnse president Mahmoud Abbas in de VN na de aanvaarding van het besluit tot opwaardering van de VN-status van zijn land en de persconferentie van Hamas’ politieke leider Khaled Mashaal tijdens diens recente eerste bezoek aan Gaza ter viering van het zilveren jubileum van Hamas. [22] De toespraak rept weliswaar niet van Israël als de natie-staat van het Joodse volk - dat kan Israël volkenrechtelijk ook niet van Palestina eisen, omdat de kwalificatie de natie staat van het Joodse volk een interne aangelegenheid is - maar erkent Israël wel als (gewone) staat:

We did not come here seeking to delegitimize a State established years ago, and that is Israel; rather we came to affirm the legitimacy of the State that must now achieve its independence, and that is Palestine. We did not come here to add further complications to the peace process, which Israel’s policies have thrown into the intensive care unit; rather we came to launch a final serious attempt to achieve peace. Our endeavor is not aimed at terminating what remains of the negotiations process, which has lost its objective and credibility, but rather aimed at trying to breathe new life into the negotiations and at setting a solid foundation for it based on the terms of reference of the relevant international resolutions in order for the negotiations to succeed.[23]

Mashaal’s rede doet aan het officiële standpunt niet af. Zijn standpunt dat Palestina zich uitstrekt van de rivier tot de zee, dus met inbegrip van Israël heeft volkenrechtelijk niet meer of minder gewicht dan het Israëlische standpunt dat de Joodse staat zich historisch uitstrekt van de zee tot de rivier en zelfs nog verder. De huidige speciale rapporteur van de VN voor Palestijnse mensenrechten Richard Falk slaat de spijker op de kop in zijn analyse van Mashaal’s toespraak in Gaza:

It is possible to react to the Gaza speech of Khaled Mashaal as the definitive expression of the Hamas creed, but it seems premature and unwise to do so. Instead, it is time to give a balanced diplomacy a chance if indeed there is any political space left for the implementation of the two-state consensus, and if there isn’t, then it is time to explore alternatives, including a return to a unified Palestine that is governed in accordance with human rights standards and international law.[24]

Reëlere kans op vrede

De opwaardering van de status van Palestina in de VN is niet alleen een daad van rechtvaardigheid maar schept ook een reëlere kans op vrede zowel voor Israël als Palestina dan ooit tevoren. Zij houdt immers in dat de AVVN een duidelijke grens heeft gesteld aan de verwezenlijking door beide staten van de droom van hun volken over een gebied van rivier tot zee of omgekeerd.[25] Deze grens kan en mag slechts vreedzaam en op voet van gelijkheid van beide staten worden bijgesteld. De Nederlandse regering zou er goed aan doen zich te houden aan de dringende oproep van de AVVN aan alle staten om het Palestijnse volk te steunen en bij te staan in de spoedige verwezenlijking van zijn recht op zelfbeschikking, onafhankelijkheid en vrijheid. In zijn goede betrekkingen met Israël[26] over de vredesonderhandelingen zou Nederland daaraan gehoor moeten geven, omdat het, in de woorden van Richard Falk, van belang is

to take note of the absence of alternative means available to the Palestinians to uphold their rights under international law and to challenge the abuses embedded in Israeli occupation policies. Israel with its drones, Apache helicopters, F-16 fighter aircraft, Iron Dome, and so forth enjoys the luxury of choosing its targets at will, but Palestinians have no such option.[27]

De AVVN sprak bij de opwaardering ook de hoop uit dat de Veiligheidsraad positief adviseert over de toelating van Palestina tot het lidmaatschap van de VN. Nederland zou het vredesproces een grote dienst bewijzen door na te gaan of volkenrechtelijk zo’n advies in het geval van Palestina inderdaad noodzakelijk is en of de AVVN, zoals ik eerder heb betoogd, in dit specifieke geval niet bevoegd is om eventueel zonder advies daarover te besluiten.[28]

*Prof. dr. Paul de Waart is emiritus hoogleraar volkenrecht aan de Vrije Universiteit.

[1] A/RES/67/19, aanvaard met 138 stemmen voor en 9 tegen, bij 41 onthoudingen.

[2] A/RES/181(II) van 29 november 1947, aanvaard met 33 stemmen voor en 13 tegen, bij 10 onthoudingen. Een onthouding geldt niet als een stem.

[3] Zie mijn ‘UN Membership of the State of Palestine, Civis Mundi digitaal # 8, november 2011, Thema 8: Israëlisch-Palestijns conflict, een poging tot verheldering; VN Forum 2011/3٠4 blz. 13 - 18, Lidmaatschap Palestina: VN in alle staten’.

[4] http://www.joop.nl/wereld/detail/artikel/17363_vn_erkennen_palestina/ Pauw @ Witteman29 november 2012; http://www.trouw.nl/tr/nl/4496/Buitenland/article/detail/3355696/2012/11/29/Stem-blanco-over-Palestina-minister.dhtml, Willem-Gert Aldershoff en Jan Elshout, ‘Stem blanco over Palestina, minister’.

[5] http://www.nytimes.com/2011/09/22/world/obama-united-nations-speech.html.

[6] http://www.mfa.gov.il/MFA/Government/Speeches+by+Israeli+leaders/2012/Statement_PM_Netanyahu_29-Nov-2012.htm.

[7] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israeli+Settlements+and+Interna­tional+Law.htm.

[8] http://www.mfa.gov.il/MFA/Foreign+Relations/Israel+and+the+UN/Speeches+-+statements/UNGA-debate-on-Palestinian-status-29-Nov-2012.htm.

[9] Daniel Thürer en Thomas Burri, ‘Secession’, in R. Wolfrum (ed), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), Oxford University Press Oxford 2012, deel IX, blz.53 - 65, sub E: Outlook. De tiendelige encyclopedie bevat circa 1700 artikelen van ruim 800 auteurs uit 83 landen, van wie ruim 1/3 uit niet-Europese landen, waaronder 41 landen in Afrika(11), Azië (12), Latijns- Amerika (11) en het Midden Oosten (7). De schrijvers uit landen in het Midden Oosten zijn afkomstig uit Algerije, Egypte, Israël, Jordanië, Marokko, Palestina en Tunesië.

[10] Susan M. Akram en Michael Link, ‘Arab-Israeli Conflict’, in MPEPIL deel I, blz 499 - 525, paragraaf 109: ‘The distance between legal principles and Realpolitik in the Middle East has repeatedly dimmed the prospects for a genuine peace in that region.’

[11] Volkenbondverdrag, artikel 22. De overige drie gemeenschappen waren Irak, Libanon en Syria. Ruth Gordon, ‘Mandates’, in MPEPIL deel VI, blz. 989 - 1004, sub 1. The ‘A’ Mandates.

[12] Nele Matz-Lück, ‘Namibia’, in MPEPIL deel VII, blz. 560 - 473, paragraaf 19.

[13] Groot Brittannië had niet het recht om in 1947 de handdoek in de ring te gooien door zelf te bepalen dat het mandaat zou worden beëindigd. Zie James Crawford, The Creation of States in International Law, 2nd edn. (Oxford, Clarendon Press 2006), blz. 430 - 431.

[14] Ibid, blz. 434: ‘Israel was effectively and lawfully established as a State by secession from Palestine in the period 1948 to 1949.Its original territory was its armistice territory, not the partition territory.’

[15] Ibid, blz. 435: ‘If statehood is not just a question of fact, and if the rights of the Palestinian people are denied, why should not international law treat them as having that which they are entitled to have, their own State? Such thinking (...) underlies claims made now that the agreements between Israel and Palestine since 1993 have in effect acknowledged the international existence of Palestine, which could be nothing but a State. Crawford voegt daaraan toe - blz. 448, noot 286: ‘it is not for Israel to declare, expressly or by inference, the independence of Palestine on part only of its territory, and a fortiori where substantial control continues to be exercised over that territory.’

[16] Daaraan gaat de Israëlische ambassadeur en hoogleraar volkenrecht aan de Hebrew University in Jerusalem Robbie Sabel, voormalig juridisch adviseur van het Israëlische Ministerie van Buitenlandse Zaken, voorbij in zijn artikel in de Journal of East Asian & International Law 2 (2010, blz. 407 - 422, ‘International Legal Issues of the Arab-Israeli Conflict An Israeli Lawyer’s Postion.’ Volgens hem kan aan de vredesverdragen met Egypte en Jordanië het argument worden ontleend dat de grenzen van Israël overeenkomen met die van het Britse Mandaat voor Palestina, dus met inbegrip van de Westelijke Jordaanoever. Hij voegt daaraan weliswaar toe dat dit de vraag oproept naar de status van dit gebied (blz. 413) maar concludeert (blz. 422): ‘The West Bank was included by the League of Nations in the area destined for the Jewish national home. However, in an agreement establishing a Palestinian State Israel will be called upon to relinquish any legal claims in the West Bank.’

[17] Sabel, t.a.p. blz. 416.

[18] Van de lidstaten van de Europese Unie (EU) stemden er 14 voor de opwaardering, en slechts 1 tegen (Tsjechië). Twaalf staten onthielden zich, waaronder Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

[19] http://www.mfa.gov.il/MFA/Government/Communiques/2012/PM_Netanyahu_meets_German_Chancellor_ Merkel_6-Dec-2012.htm

[20] http://www.mfa.gov.il/MFA/Archive/Editorials/2012/Editorials-2-Dec-21-2012.htm?DisplayMode=print.

[21] Council of the European Unions, Council Conclusions on the Middle East Peace Process, 3209^th Foreign Affairs Council Meeting Brussels, 10 December 2012. Het E1 (East 1) project beoogt het geannexeerde deel van Oost-Jeruzalem te verbinden met de grote Israëlische nederzetting Ma’aleh Adumin op de Westelijke Jordaanoever zodat (opdat) een aangesloten Palestijnse staat praktisch onmogelijk is.

[22] http://www.mfa.gov.il/MFA/About+the+Ministry/MFA+Spokesman/2012/Israel_response_EU_Foreign_Af­fairs _Council_10-Dec-2012.htm.

[23] http://www.cfr.org/palestinian-authority/abbas-speech-un-general-assembly-november-2012/p29579.

[24] http://palestinechronicle.com/hamas-mashaal-and-prospects-for-a-sustainable-peace , Dec 13 2012.

[25] A/RES/67/19, Reaffirming the principle of universality of membership of the United Nations, 1. Reaffirms the right of the Palestinian people to self-determination and to independence in their State of Palestine on the Palestinian territory occupied since 1967; (...).

[26] http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/betrekkingen-met-nederland/israel.

[27] Zie noot 24.

[28] Zie noot 3.