De klassiek-liberale en -democratische opvatting van de liberale democratie als westers constitutioneel ontwikkelingsmodel

Civis Mundi Digitaal #29

door Wim Couwenberg

In allerlei andere constitutionele rechtsvragen worden we eveneens geconfronteerd met de hier besproken spanning, bijv. bij de interpretatie en operationalisering van de volkssoevereiniteit. In de klassiek-democratische opvatting wordt uitgegaan van de identiteit van regering en geregeerden (identiteitsprincipe). Hierin staat derhalve het recht van iedere burger op gelijke politieke zeggenschap centraal en geldt de volksvertegenwoordiger als lasthebber van zijn kiezers, het zogenoemde imperatief mandaat. Dit impliceert de volledige onderschikking van de uitvoerende en rechterlijke macht aan de legislatieve en van deze aan het electoraat. In het conventionele stelsel van Zwitserland vindt men hiervan een constitutionele uitwerking. In de rebellie van de jaren zestig vond deze opvatting korte tijd veel weerklank. Dat uitte zich in het streven naar een radicale democratisering van de hele samenleving en terugdringing van alles wat zweemt naar elitaire machtsvorming.

Maar de klassiek-liberale opvatting kreeg in Nederland echter spoedig weer de overhand. Het kiesrecht wordt daarin beperkt tot het recht van burgers volksvertegenwoordigers te kiezen die vervolgens in naam van de natie, maar op basis van een vrij mandaat al die beslissingen nemen die het algemeen belang naar hun inzicht eist. De afgevaardigden behouden dus een eigen verantwoordelijkheid. Zij vertegenwoordigen niet de bijzondere belangen van hun kiezers of achterban, maar het gehele volk en als zodanig het algemeen belang, en bepalen hun standpunt zonder last of ruggespraak. Het kiesrecht is geen verplichting, maar een individueel recht, waarvan men al dan niet gebruik kan maken. Wel is het vrije mandaat in vergaande mate uitgehold door de ontwikkeling van de parlementaire tot een partijendemocratie en van volks- tot partijvertegenwoordigers, die daardoor onderworpen raken aan min of meer rigide partij- en fractiediscipline. Een politicologische uitwerking van dit concept vinden we in de bekende pluralistische democratietheorie van Schumpeter, Dahl en anderen. De politieke zeggenschap van het volk blijft in die theorie beperkt tot een keuze tussen concurrerende politieke groeperingen.

Interpretatie meerderheidsbeginsel

Bij afwezigheid van eenstemmigheid geldt in de liberale staatstheorie het meerderheidsbeginsel. Ook hier stuiten we op juist genoemde spanning. In het liberale concept geldt dit beginsel als een consequentie van het vrijheidsprincipe. Het impliceert immers dat overheidsdwang tot een minimum (minderheid) beperkt wordt. In de democratische zienswijze wordt dit beginsel afgeleid van het gelijkheidsbeginsel. Gegeven het feit dat alle wilsuitingen gelijk zijn, dient bij onenigheid de meerderheid te beslissen. In deze zienswijze bepaalt de meerderheidswil niet alleen wat als recht zal gelden, maar ook wat het goede recht is. Die wil wordt namelijk geïnterpreteerd als de expressie van het ware algemene belang. Wie in de minderheid is, wordt geacht hieromtrent geen juist inzicht te hebben. De meerderheidswil wordt zodoende verabsoluteerd tot enig juiste grondslag van rechtsvorming. In Nederland is de prominente staatsrechtgeleerde H. Krabbe met zijn bekende leer der rechtssoevereiniteit daarvan een prominente exponent.[1] De eis van een versterkte meerderheid bij grondwetswijziging ter bescherming van de rechten en belangen van minderheden wijst hij op die grond ook af.

In het klassiek-liberale concept wordt het meerderheidsprincipe uitsluitend geaccepteerd als methode van besluitvorming. Het is op zichzelf geen garantie voor goede rechtsvorming. De werking ervan is bovendien expliciet beperkt door de introductie van bepaalde constitutionele waarborgen ten gunste van minderheden en individuen, zoals het recht van kritiek op en oppositie tegen het meerderheidsbewind; een zwaardere procedure voor grondwetsherziening; en in een groeiend aantal gevallen ook de mogelijkheid wetten aan constitutionele toetsing door een rechterlijk orgaan te onderwerpen.

Constitutionele toetsing en rechtsbescherming

Gaat men uit van het klassiek-liberale concept, dan ligt constitutionele toetsing, dus rechterlijke controle op de grondwettigheid van wetten, voor de hand. In de VS van Amerika, waar dit concept de toon aangeeft, heeft men dan ook spoedig gekozen voor een gedecentraliseerd systeem van constitutionele rechtspraak. De legitimiteit daarvan stoelt men op het liberale concept van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid.[2] In het democratisch concept komt het laatste woord in constitutionele rechtsvragen uiteraard toe aan de democratisch gelegitimeerde wetgever tegen wie als representant van het soevereine volk geen bescherming nodig geacht wordt. In Nederland heeft men voor dit laatste gekozen. In de constitutionele rechtstheorie vindt dit steun in het democratisch wetspositivisme. Dat gaat er namelijk van uit dat de wil van het volk alleen door de formele wetgever, dus de meerderheid in het parlement, tot uitdrukking kan worden gebracht en derhalve iedere zelfstandige bijdrage van de rechter in het proces van rechtsvinding afgewezen wordt. Legaliteit valt in deze theorie zonder meer samen met legitimiteit.

De spanning tussen beide concepten heeft in Nederland ook lange tijd het vraagstuk van administratieve rechtsbescherming beheerst. In het liberale concept dient die bescherming gezocht te worden in administratieve rechtspraak; in het democratische concept met zijn vertrouwen in de democratisch gelegitimeerde overheid is daaraan geen behoefte en kan volstaan worden met administratief beroep, dus beroep binnen het openbaar bestuur. Deze spanning heeft geleid tot een ingewikkeld compromis dat jarenlang de ontwikkeling van de administratieve rechtsbescherming bepaald heeft en gestalte kreeg in een combinatie van bepaalde vormen van administratieve rechtsspraak en talrijke vormen van administratief beroep. In het kader van de rechterlijke reorganisatie die de afgelopen jaren is uitgevoerd, heeft het klassiek-liberale concept op dit punt tenslotte de overhand gekregen.

Gemengde constitutie

De hier kort geschetste spanning tussen de klassiek-liberale en -democratische opvatting van de liberale democratie is in de constitutionele rechtsgeschiedenis van de moderniteit verwerkt in een politiek compromis dat we al aantreffen in de Franse Declaratie van Mensen- en Burgerrechten van 1789 en sindsdien een sterk stempel gedrukt heeft op de ontwikkeling van de westerse liberale democratie. Dit belangrijke compromis heb ik in eerdere publicaties[3] geïnterpreteerd als een nieuwe versie van de oude idee van de gemengde constitutie, dat wil zeggen het vermengen van verschillende constitutionele organisatieprincipes en machtselementen dat al in de klassieke Oudheid door prominente politieke denkers als Aristoteles, Polybios en Cicero als kenmerk van een goede constitutie is aangemerkt. De representatieve democratie is daarvan een verdere uitwerking. Ze is immers een vermenging van drie verschillende organisatieprincipes: het monarchale (president of koning als staatshoofd), het aristocratische (de representatieve politieke elite) en het democratische organisatieprincipe (het volk als bron van politieke legitimiteit).

De introductie in een aantal liberale democratieën van bepaalde elementen van directe democratie zoals het referendum en het volksinitiatief is een nieuwe toepassing van de idee van de gemengde constitutie. Daardoor wordt immers een nieuw controle-element toegevoegd aan het liberale systeem van checks and balances en wordt het democratische recht op politieke participatie meer inhoud gegeven.