Ontwikkeling en problematiek mensenrechtenbeleid

Civis Mundi Digitaal #35

door Wim Couwenberg

Afweging tegen andere belangen

Ter bevordering van een universele effectuering van de mensenrechten wordt, zoals bekend, zowel in internationaal als nationaal verband een actief mensenrechtenbeleid gevoerd. De implementatie daarvan verloopt echter nog heel moeizaam. Andere, in het bijzonder politieke (veiligheids-) en economische belangen krijgen meestal hogere prioriteit dan eerbiediging van mensenrechten. In Nederland is sinds de jaren zeventig een actief mensenrechtenbeleid tot een van de belangrijkste doelstellingen van buitenlands beleid gemaakt, maar wel met het voorbehoud dat daardoor geen onaanvaardbare schade mag worden toegebracht aan andere belangen en waarden.^[1] In de praktijk tendeert dit tot een beleid met sterk selectieve trekken, afhankelijk van de politieke opportuniteit. Machtige staten worden daarbij meer ontzien dan minder machtige staten. Zo werd Zuid-Afrika onder de apartheid veel harder aangepakt dan de Sovjet-Unie en andere Oostbloklanden, hoewel de schending van fundamentele mensenrechten daar veel ernstiger was.

In een latere nota over mensenrechten van de Nederlandse regering is de prioriteit van een actief mensenrechtenbeleid in het buitenlandse beleid opnieuw onderstreept en nu toegespitst op een viertal thema’s: de universaliteit van mensenrechten, de relatie tussen mensenrechten en vrede en veiligheid, de ondeelbaarheid van mensenrechten, en bijzondere morele steun aan verdedigers van mensenrechten.^[2] Dat Nederland zich op het terrein van de mensenrechten als gidsland opwerpt is een pretentie, die in een interessante dissertatie aan de hand van de praktijk sterk gerelativeerd is.^[3] En terecht. Ook op dit terrein opereert dit land meer in de geest van zijn koopmans- dan van zijn domineestraditie, derhalve meer pragmatisch dan principieel.

Is een universele implementatie van mensenrechten via een actief mensenrechtenbeleid niet veel te hoog gegrepen, is een vraag die in de literatuur van meerdere kanten is opgeworpen als reactie op de onbevredigde praktijk van dit beleid.^[4] De Amerikaanse politicoloog S. Huntington vindt ook dat we daarvan moeten afzien, maar om een andere reden. Hij ziet daarin een gevaarlijke bron van internationale spanning en conflict.^[5] Hoe dit zij, de afdwingbaarheid, dus de handhaving van mensenrechten is nog altijd het grootste probleem. En daar richt de kritiek zich vooral op. Zolang van een consistente en consequente handhaving geen sprake is, behouden die rechten in strikt juridische zin een problematisch karakter. Zo’n handhaving veronderstelt eigenlijk de ontwikkeling van een federaal wereldgezag. Bij die handhaving richt men zich vanuit de westers-liberale traditie zoals gezegd voornamelijk op naleving van de zogenaamde burger- en politieke rechten en veel minder op die van economische, sociale en culturele rechten. In de collectivistische visie op de mensenrechten van het communisme staan die rechten daarentegen juist op de eerste plaats. Tijdens het Oost-West conflict was dat een permanente bron van verdeeldheid. In de westerse relaties met de Chinese volksrepubliek is dat nog steeds het geval. Wel is er in China een tegenstroming van Chinese intellectuelen die opkomen voor het westers-liberale concept van mensenrechten. In december 2008 publiceerde zij het manifest Charta 08, geïnspireerd op de Tsjechoslowaakse Charta 77, waarin zij indringen op meer vrijheid en democratie in westers-liberale zin en daarmee in feite op het einde van het heersende autoritaire bewind.

Twee strategische beleidslijnen

Gegeven het feit dat de idee der mensenrechten in het grootste, niet‑westerse deel van de wereld nog vreemd, want westers cultuurgoed is, zal het accent in dit beleid sterk gelegd moeten worden op de langere termijn. Het zal derhalve een strategisch karakter moeten dragen. Het gaat hierbij om twee grote strategische beleidslijnen:

– enerzijds het bevorderen van de culturele, politieke, sociale en economische ontwikkelingsvoorwaarden, die vervuld moeten worden, willen mensenrechten reële betekenis krijgen;

– anderzijds het reageren met bepaalde pressiemiddelen op ernstige en systematische schendingen van mensenrechten om langs die weg een bepaalde mondiale opinie en gevoeligheid te kweken met betrekking tot mensenrechten als universele maatstaf van behoorlijk politiek handelen.

Het gaat in die tweede beleidslijn in eerste instantie om zogenaamde humanitaire kernrechten, die bepalend zijn voor de eerbiediging van de lichamelijke en geestelijke integriteit van de menselijke persoon. Een objectieve maatstaf hiervoor vindt men in art. 4 lid 2 van het BUPO‑Verdrag. Hierin is een aantal rechten opgesomd, dat ook tijdens een noodtoestand gehandhaafd moet worden, zoals het recht op leven en op vrijheid van denken, geweten en godsdienst, het verbod op foltering, op wrede, onmenselijke en vernederende behandeling en op dwang- of verplichte arbeid. Uit het feit dat deze rechten ook tijdens een noodtoestand niet opgeschort mogen worden, mag men redelijkerwijze afleiden, dat het hier gaat om onaantastbaar geachte minimumnormen van menswaardigheid.

De eerste strategische beleidslijn wordt in de praktijk operationeel gemaakt in en door de nationale en internationale politiek van ontwikkelingssamenwerking die sinds de jaren vijftig als nieuwe internationaal‑politieke doelstelling op de voorgrond treedt. In en door deze politiek tracht men de voorwaarden te scheppen voor een zodanige maatschappelijke en internationale orde, dat de internationaal erkende mensenrechten daarin kunnen worden verwezenlijkt (zie art. 28 UVRM van 1948). Die politiek wordt in de eerste plaats gehanteerd als een belangrijk instrument om de sociale en economische rechten van de mens te bevorderen. Daarnaast is er in het hulpbeleid ook aandacht gekomen voor projecten die direct of indirect de bevordering van politieke en burgerrechten beogen zoals bijvoorbeeld hulp aan mensenrechtenorganisaties, vakverenigingen en rechtshulporganisaties.

De tweede strategische beleidslijn verkeert nog in het eerste stadium van ontwikkeling. De invulling ervan wordt in de praktijk vaak meer bepaald door toevallige politieke pressies, waarmee rekening moet worden gehouden, en bepaalde nationale belangen, dan door objectieve criteria. Die criteria zijn overigens wel geformuleerd. Het gaat hierbij vooral om een drietal criteria, te weten: objectiviteit, effectiviteit en proportionaliteit. Het eerste criterium speelt vooral een rol bij beantwoording van de vraag of er gereageerd moet worden op ernstige schendingen van kernrechten, dit om een politiek selectief beleid te voorkomen. Als die vraag bevestigend beantwoord wordt, dient gestreefd te worden naar een reactie die effectief is, in een redelijke verhouding staat tot de schendingen in kwestie en geen onevenredige schade toebrengt aan andere belangen van het eigen land of van het andere land. Ter bevordering van de effectiviteit acht men het gewenst dat de reactie op ernstige mensenrechtenschendingen zoveel mogelijk in multilateraal verband geschiedt.

Als men de praktijk van het mensenrechtenbeleid aan deze criteria toetst, valt er nog heel veel op aan te merken. Er wordt vooral teveel met twee maten gemeten. De beide beleidslijnen zijn inmiddels aan elkaar gekoppeld in deze zin dat de beïnvloedingsmogelijkheden die ontwikkelingssamenwerking biedt, tevens gebruikt worden om druk uit te oefenen op regeringen die zich schuldig maken aan ernstige schendingen van mensenrechten. Zo is bijvoorbeeld in het derde en het vierde Lomé‑Verdrag van de Europese Gemeenschap met de zogenaamde ACP‑ (Afrikaanse, Caraïbische en Pacific) landen de mogelijkheid geschapen tot opschorting van ontwikkelingshulp ingeval van ernstige en systematische schendingen van mensenrechten.

Legitimatie mensenrechtenbeleid

Universalisme versus cultuurrelativisme

Wat de legitimatie van een actief mensenrechtenbeleid betreft, woedt er, zoals al eerder is gesignaleerd, sinds geruime tijd een strijd tussen aanhangers van cultureel en moreel universalisme en van cultuurrelativisme. Het universalisme vindt zijn wijsgerige basis in een lange natuurrechtelijke traditie. Daarin is het gebruikelijk bepaalde principes en waarden als universeel gegeven te presenteren en dat te baseren op de menselijke natuur of de menselijke rede. Het cultuurrelativisme accentueert daarentegen de historische en culturele bepaaldheid van mensenrechten. Die historisering is aanvankelijk sterk benadrukt door het klassieke conservatisme. In de Britse filosoof John Gray^[6] vindt dat een nieuwe welsprekende tolk. Die stelt zich als conservatief heel kritisch op tegenover een actief mensenrechtenbeleid en ziet daarin een kwalijke uiting van liberaal imperialisme. Soevereine staten, zo oordeelt hij als politiek realist, stellen hun vitale belangen altijd boven eerbiediging van de mensenrechten als internationale verplichting.^[7]

                Al sta ik ook op het standpunt van de historisch-culturele bepaaldheid van de idee der mensenrechten, toch meen ik dat een actief mensenrechtenbeleid te verdedigen valt, al is het op de keper beschouwd inderdaad een uiting van liberaal imperialisme. In de moderne westerse cultuur is een constitutioneel ontwikkelingsproces op gang gebracht, dat in principe een menswaardig bestaan voor ieder lid van het menselijk geslacht beoogt te garanderen, een uiterst ambitieuze progressieve doelstelling, waar­in het moderne vooruitgangsgeloof ondanks alle daarop geleverde kritiek opnieuw beleden wordt. In dat opzicht, zo kan men stellen, loopt die cultuur voorop in het beschavingsproces en vervult zij daarin een voorhoedefunctie. Op grond daarvan valt zo’n beleid te rechtvaardigen, temeer omdat de ontwikkeling van de westerse idee en uitwerking der mensenrechten na de tweede wereldoorlog internationale erkenning gevonden heeft.

Het is een rechtvaardiging die eerder als etnocentrisch en zelfs als racistisch bestreden is. De enige rechtvaardiging, zo stelt men daartegenover, is de universaliteit van mensenrechten. Dat is ook het uitgangspunt van de eerder genoemde Nederlandse regeringsnota over mensenrechten. Dat klinkt ongetwijfeld beter, maar het is op de keper beschouwd, lijkt me, een fraai verpakte vorm van westers-liberaal imperialisme. In het westerse mensenrechtenbeleid als uiting van westers-liberaal geïnspireerde missiearbeid gaat het om het universaliseren van de oorspronkelijke westerse idee van de mensenrechten. Het is een idee dat stoelt op een typisch westers-liberaal mensbeeld en een daarmee samenhangend streven naar emancipatie van de mens uit repressieve maatschappelijke en politieke structuren. Zodoende kunnen we hoogstens spreken van universaliteit a posteriori. Dit is geen kwalijk cultuurrelativisme, maar een historisch gefundeerde zienswijze. Cultuurrelativistisch daarentegen is wel het standpunt dat na de oorlog door de VN/UNESCO als internationaal richtsnoer gesteld is, te weten dat we moeten uitgaan van de principiële gelijkwaardigheid van alle culturen evenals het recht op respect van elke cultuur. Een actief mensenrechtenbeleid valt hiermee moeilijk te rijmen. Dat veronderstelt immers een voorbeeldfunctie van de westerse cultuur wat de mensenrechten betreft en de pretentie die voorbeeldfunctie wereldwijd uit te dragen.

De prominente staatsrechtgeleerde A.M. Donner^[8] verweet mij dat ik daarmee als westerling een basisprincipe van de westerse cultuur als de eerbiediging van de menselijke waardigheid zonder meer maatgevend maak voor de hele mensheid. Ik heb dat echter gedaan onder het voorbehoud dat in het mensenrechtenbeleid serieus rekening gehouden moet worden met de culturele, politieke en economisch verschillen in ontwikkeling en daarmee samenhangende tradities. De op zichzelf weldadige boodschap van de mensenrechten dient bovendien niet uitgedragen te worden op een wijze die als westerse arrogantie ervaren wordt.

Beperking non-interventiebeginsel

Een actief mensenrechtenbeleid impliceert uiteraard een uitholling van het volkenrechtelijke interventieverbod. De mate waar­in dat aanvaardbaar is, is een controversieel punt. Tijdens de Koude Oorlog was dat een van de punten van verdeeldheid tussen Oost en West. In tegenstelling tot westerse hielden communistische landen jarenlang vast aan de opvatting dat de waarborging van mensenrechten in de regel uitsluitend tot de interne aangelegenheden van soevereine staten behoort. In het kader van het Helsinki‑proces is men echter accoord gegaan met een beperking van het non‑interventiebeginsel tot een verbod van gewelddadige inmenging, zodat vreedzame vormen van internationale bemoeienis met schendingen van mensenrechten sindsdien wel aanvaardbaar geacht worden.

Het begrip interne aangelegenheden is overigens een rekbare juridische notie waarvan de interpretatie sterk afhangt van historische omstandigheden en politieke opportuniteit. Naarmate de bescherming van mensenrechten als internationaal rechtsbeginsel een grotere rol gaat spelen in de internationale politiek, zal dit begrip wel meer in restrictieve zin opgevat gaan worden. In art. 2 lid 7 van het Handvest der VN is al uitdrukkelijk bepaald dat het interventieverbod niet geldt als de Veiligheidsraad van oordeel is dat er sprake is van een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid die noopt tot bepaalde dwangmaatregelen. In de jaren zeventig is het discriminerende apartheidsregime in Zuid‑Afrika als zodanig aangemerkt en is op grond daarvan in internationaal en nationaal verband een aantal dwangmaatregelen tegen dat land in werking getreden.

Mensenrechten en de oorlog tegen terrorisme

Onder invloed van de zogenaamde oorlog tegen terrorisme is de strijd voor eerbiediging van mensenrechten inmiddels voorbijgestreefd door een hernieuwde sterke nadruk op nationale en internationale veiligheid. Wereldwijd staat die eerbiediging daardoor onder druk.^[9] Was die eerbiediging tijdens de Koude Oorlog een belangrijk westers ideologisch wapen tegen de communistische vijand^[10], in de oorlog tegen het terrorisme staat dat wapen zelf onder druk en wordt het veel meer dan tijdens de Koude Oorlog ondergeschikt gemaakt aan de belangen van interne en externe veiligheid. Amerika loopt daarin voorop. Het kan zich zodoende, aldus de bekende mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch (HRW)^[11], niet langer opwerpen als prominente voorvechter van mensenrechten. Het verliest daardoor zijn morele gezag om andere landen die fundamentele mensenrechten schenden tot de orde te roepen. Die reageren daarop door Amerika op eigen feilen aan te spreken met verwijzing bijvoorbeeld naar de mishandeling van gevangenen in Irak (m.n. in Abu Ghraib), Afghanistan en op Guantánamo Bay en andere dubieuze praktijken zoals illegaal afluisteren, CIA gevangenissen in Oost-Europa, het gebruik van een databank die het internationale financiële verkeer registreert, e.d. Zelfs het folterverbod dat als absoluut mensenrecht geldt, staat in de strijd tegen terrorisme onder druk^[12].

In het licht hiervan heeft Amerika zich ongeloofwaardig gemaakt als bewaker van mensenrechten in de wereld, zo luidde het vernietigende oordeel van Amnesty International^[13] over het Amerikaanse optreden in de strijd tegen terrorisme. Wel heeft het Amerikaans Hooggerechtshof president Bush in diens ambtsperiode op dit punt tot driemaal toe tot de orde geroepen: in 2004, 2006 en 2008. De eerste twee keren heeft de president de staande praktijk weten te handhaven door aanpassing van de wetgeving. In 2008 richtte de uitspraak van dat hof zich tegen schending van het cruciale beginsel, dat detentie altijd getoetst moet worden door de rechter (habeas corpus). En met dit beginsel kan niet gemarchandeerd worden, tenzij er sprake is van een echte noodtoestand. De Amerikaanse Senaatscommissie voor Defensie concludeerde in haar rapport van 13 december 2008 over misstanden in juistgenoemde gevangenissen, dat kopstokken van de regering-Bush als Donald Rumsfelt en Dick Cheney direct verantwoordelijk zijn voor illegale ondervragingsmethoden en vernederingen in die gevangenissen. In aansluiting hierop is de vraag aan de orde gesteld of er een rechtspolitieke basis is voor een strafrechtelijke vervolging van leden van de regering-Bush.^[14]

                In het kader van de VN Raad voor de Mensenrechten is inmiddels een raamwerk opgesteld in zake algemene en specifieke beginselen die een zorgvuldige afweging mogelijk moeten maken tussen bestrijding van terrorisme en de bescherming van fundamentele mensenrechten zowel van verdachten van terroristische misdrijven als die van hun slachtoffers. Het gaat daarbij om een tegelijk humane als effectieve bestrijding van terrorisme binnen de grenzen van het volkenrecht. Die bestrijding speelt zich namelijk niet af in een rechtsvacuüm. Voor de geloofwaardigheid van terrorisme bestrijding dienen staten zich te hoeden voor het hanteren van (staats)terroristische methoden daarbij.^[15]