Staatkundige hervormingen in Nederland, een periodiek politiek gezelschapsspel

Civis Mundi Digitaal #41

door Wim Couwenberg

Referendum opnieuw ter discussie

Met enkele nieuwe deelnemers aan de verkiezingen van maart 2017, in het bijzonder het Forum voor Democratie van Thierry Baudet, worden staatkundige hervormingen voor de zoveelste maal op de politieke agenda gezet, ter verbetering van het binnenlandse bestuur. Het gaat onder meer opnieuw om de introductie van het referendum als uiting van directe democratie. Dat is zoals bekend al eerder op de politieke agenda gezet door de staatscommissie-Biesheuvel in een tweetal rapporten met voorstellen over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief, en de benoeming van de burgemeester en de Commissaris van de Koning(in). Die staatscommissie stelde met name op landelijk niveau de invoering voor van een bindend, evenals een raadgevend referendum. Dat laatste werd ook voorgesteld op decentraal niveau. Pas na publicatie van die rapporten is D’66 voorstander geworden van het referendum, nadat ze dat bij haar oprichting nog nadrukkelijk afgewezen had. Het raadplegend referendum is inmiddels vorig jaar in het Nederlandse staatsrecht opgenomen als incidentele aanvulling van onze representatieve democratie. Als uitvloeisel hiervan plaatste NRC Handelsblad als journalistieke exponent van het politieke establishment een groot interview met een Zwitserse politicoloog. Dat resulteerde in het pleidooi dat Nederland er goed aan zou doen evenals Zwitserland het bindend referendum in te voeren. Dat dempt namelijk de politieke onvrede onder burgers, en beteugelt zodoende de ontwikkeling van politiek populisme.[1]

Maar enkele maanden later wordt dat voorzichtige, bescheiden begin van directe volksraadpleging in diezelfde krant alweer ter discussie gesteld in de zaterdagse bijlage Opinie & Debat (8/9 oktober 2016), met op het omslag de opruiende vraag: zoals iedereen weet, holt het referendum de democratie uit. Bent u voor of tegen referenda? Dat wordt daarna nader aan de orde gesteld in een twee pagina’s vullend artikel onder de titel Referendum is de bomgordel om de democratie, met de zoveelste herhaling van wat tegen het referendum pleegt te worden aangevoerd, en aan het slot het dringende verzoek om het pas ingevoerde adviserende referendum in een nieuw referendum weer ter discussie te stellen, en wel met een ‘objectieve’ formulering die er niet om liegt: een referendum bedreigt, zoals bekend, de democratische rechtsstaat. Het zet stromingen in de maatschappij tegen elkaar op, en het versimpelt de werkelijkheid gevaarlijk. Bent u voor of tegen referenda? Deze zo overtuigde bestrijder van het referendum herinner ik eraan dat er een klassieke liberale en een democratische opvatting van burgerschap onderscheiden wordt. De klassiek-democratische opvatting van burgerschap ligt ten grondslag aan de democratische rechtsstaat, en het referendum is ook een staatsrechtelijke positivering van dat democratische burgerschap[2].

Een dag eerder (7 oktober) was de bekende argumentatie tegen het referendum in het dagblad Trouw al veel korter in stelling gebracht. Het referendum zou gestoeld zijn op de misvatting dat er zoiets als het volk bestaat, en op de vergissing dat complexe vraagstukken in ja/nee termen kunnen worden gevangen en opgelost.

Wat het volk in politieke zin betreft, dat is uitgevonden door de verlichte politieke denkers van de 18^e eeuw, toen men de monarchie als regering bij de gratie Gods wilde afschaffen, en het idee van de volkssoevereiniteit creëerde als nieuwe bron van staatsgezag. Die volkssoevereiniteit ligt nu zowel ten grondslag aan de indirecte als aan de directe democratie. Het parlement geldt nog steeds als volksvertegenwoordiging, maar vertegenwoordigt in feite inderdaad de verschillende geledingen van de bevolking. Het volk in politieke zin is een politieke en juridische fictie. Het begrip volk is alleen nog relevant als tegenhanger van politieke en andere elites en naar mijn idee ook in etnische zin.

Complexe vraagstukken kunnen niet in ja/nee termen worden gevangen en opgelost, blijft men als argument tegen het referendum herhalen. Sinds de jaren ’50 van de vorige eeuw heb ik decennia lang tegen de heersende links/rechts keuze bij verkiezingen voor het parlement een politieke middenpositie verdedigd. Maar dat werd tot voorkort onverbiddelijk afgewezen als een kleurloze, dus irreële stellingname. De filosoof Hans Achterhuis heeft dat eens als volgt toegelicht: “Tussen links en rechts is geen derde positie denkbaar waarvoor we doelbewust kunnen kiezen (tertium non datur), omdat het in de politiek in laatste instantie steeds om een wij/zij tegenstelling gaat, dus een of-of keuze.” Maar als het referendum in het geding is, is zo’n ja/nee keuze ineens helemaal fout. Die keuze verdedig ik in dit geval nog steeds, omdat ik alleen voor referenda ben in incidentele gevallen, waarin klip en klaar voor een van beide alternatieven gekozen kan worden. In mijn artikel over het referendum in het vorige nummer heb ik aan het slot bijvoorbeeld gewezen op de vraag of we voor of tegen orgaandonatie zijn. Dat is een vraag die zich uitstekend leent voor een referendum.

In feite vallen critici van het referendum weer terug op de in Nederland jarenlang gebruikelijke identificatie van democratie met representatieve democratie. Maar hoe democratisch is die representatieve democratie? In een discussie met Baudet in het dagblad Trouw relativeert de emeritus hoogleraar intellectuele geschiedenis Frank Ankersmit die democratie tot een gekozen aristocratie. Het is inderdaad een via verkiezingen gelegitimeerde heerschappij van een politieke elite.

Representatieve democratie ter discussie

Harde kern van democratie als regeringsvorm is, zoals uit bijna alle democratische grondwetten blijkt, de volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel en de heerschappij van de volkswil als uitvloeisel daarvan. In het algemeen kiesrecht is dat juridisch operationeel gemaakt. In een resolutie van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa^[3] is democratie gekarakteriseerd als ‘an open, never-ending process in which the freedom of all citizens to affect their own lives should be increased’. Het is een dynamische opvatting van democratie, die ik van harte onderschrijft. Zij noopt tot kritische reflectie op het democratische gehalte van eenmaal gevestigde democratieën en tot periodiek onderhoud en verbetering ervan.

In een representa­tieve democratie krijgt de machtson­gelijkheid tussen regeerders en geregeerden, die zich in premoderne samenlevingen in autoritair-hiërarchische politieke structuren manifesteert, een nieuwe legitimatie in de vorm van een poli­tieke elite of klasse die for­meel het in principe soevereine volk vertegenwoordigt, maar in de prak­tijk op eigen titel en verantwoordelijkheid bepaalt wat het volk ver­ondersteld wordt te willen en daarbij niet zelden niet nalaat eigen belangen en opvattingen tot gelding te brengen wat nog al eens ontaardt in verschillende gradaties van politieke corruptie, fraude en onoorbare vormen van belangenverstrengeling.

Op de keper beschouwd is representatieve democratie met haar onbeperkte mandaat voor de gekozen politieke elites gedurende een bepaalde periode een democratisch gelegitimeer­de eliteheerschappij zoals Rousseau in de 18e eeuw al opmerkte en nadien bevestigd is in de democratietheorie van Schumpeter, Dahl e.a. Verkie­zingen, zo stellen zij, zijn er niet om de volkswil tot uit­drukking te brengen, maar alleen om een geweldloze circulatie van elites te waarborgen. De volkswil is derhalve veeleer het product van het door politieke elites gestuurde en gemani­puleerde politieke proces.

De parlementaire democratie kan ook worden geïnterpreteerd als politieke expressie van de bekende ijzeren wet van de oligarchie. Op klassieke wijze is die wet verwoord door de Duitse socioloog Robert Michels.^[4] Die is daardoor zelfs van zijn radicaal-democratische geloof afgevallen en in de ban van het fascisme geraakt. Hij eindigde als een van de kopstukken van de fascistische faculteit van politieke wetenschappen aan de Universiteit van Perugia. Als echte democratie toch een illusie is, kon men, zo vond hij, maar het beste kiezen voor de realiteit van een oligarchisch bewind onder leiding van een charismatisch leider. Maar dat is nog geen reden democratie als regeringsvorm prijs te geven.

Liberale democratie is en blijft in de praktijk steeds onvolmaakt en problematisch. Maar geldt dat niet voor alle grote politieke ideeën? Wel heeft Michels op saillante wijze in het licht gesteld dat democratie als regeringsvorm juist vanwege haar hoge pretenties een uiterst kwetsbare manier van regeren en besturen is.^[5] Ook in democratieën is de politieke klasse niet zelden geneigd het staatsapparaat als zijn eigendom te beschouwen en dienovereenkomstig ten eigen bate te manipuleren en te benutten in plaats van zich als rentmeester van het volk te gedragen. De economische theorie van politieke besluitvorming bevestigt dat. Evenals de praktijk van onze parlementaire democratie, waarin publieke functies in het overheidsapparaat, geheel in strijd met art. 3 van de grondwet, gemonopoliseerd zijn door de belangrijkste partijen.

In lijn hiermee verscheen onlangs een interessant boek over dat fenomeen van de particratie, geschreven door de politicoloog en historicus Arnout Maat. Hij stelt daarin dat Nederland geen democratie is, maar een particratie. Het zijn niet burgers, maar de politieke partijen die het laatste woord hebben in de besluitvorming. Onze partijen, midden 19^e eeuw nog taboe verklaard, hebben zich opgewerkt tot de allesbepalende spelers in de machtspolitieke realiteit van vandaag. Die particratie van binnenuit om te vormen tot een democratie, zoals D’66 dat bij haar oprichting beoogde te doen, is vrijwel onmogelijk, alsof men een rijdende auto probeert te repareren. Toch is het nu tijd de verstrekkende macht van die partijen aan banden te leggen.

Code oranje

Maken de nieuwe politieke exponenten van staatkundige hervormingen enige kans van slagen? Op de VVD, met Mark Rutte als lijsttrekker, hoeft men zeker niet te rekenen, evenmin als op het CDA. In het licht van onze politieke geschiedenis roept dat streven ook grote scepsis op. Maar er is inmiddels een brede groep van lokale bestuurders, raadsleden en wetenschappers gevormd, die onder het sprekende motto ‘Code oranje’ een campagne begonnen is met voorstellen om de traditionele gemeenteraad op de helling te zetten, en met het oog hierop ervoor pleit de grondwet te verruimen om experimenten met nieuwe vormen van burgerparticipiatie mogelijk te maken. In lijn met het pleidooi van de Vlaamse publicist David van Reybrouck[6] spreekt men in dit verband van ontwikkelingen naar een lottocratie. Dat is zeker een experiment waard. Maar, zo is daarbij direct aangetekend, medezeggenschap via loterij dient wel aanvullend te blijven op democratie met gekozen leden. De partijpolitieke representatieve democratie is op zijn retour, zoals de voorman van deze groep, Bert Blase, burgemeester van Vlaardingen, constateert. Dat de minister van Binnenlandse Zaken, Ronald Plasterk, onmiddellijk positief hierop reageert, maakt dat deze zoveelste poging tot bestuurlijke vernieuwing meer kansrijk is. Er zijn al gemeenten die experimenteren met meer burgerparticipatie.