Verdediging van staatsvorming als uniek politiek en juridisch integratieproces met bevordering van de publieke zaak als doel: historische achtergrond en problematiek

Civis Mundi Digitaal #50

door Wim Couwenberg

1. Staatsvorming een uiterst kostbaar gebeuren met bijzondere pretenties

De moderne staat is een Europese uitvinding. De morele kern ervan, de res publica, is al te vinden in de Grieks-Romeinse beschaving. In de overgang van premoderne samenlevingen naar het moderne type samenleving speelt de opkomst en ontwikkeling ervan een cruciale rol. Staatsvorming, eerst in Europa en van daaruit elders in de wereld, is een uiterst inspannend en kostbaar gebeuren geweest. En dat is het nog steeds. Staatloze volkeren zoals bijvoorbeeld de Koerden, de Tamils, de Palestijnen, de Molukkers, de Papoea’s en andere volkeren die nog steeds een eigen staat ambiëren ervaren dat aan de lijve. Oorlogvoering speelt daarin een centrale rol. `War made the state and the state made war’, zoals de Amerikaanse politieke historicus Charles Tilly in dit verband kort en bondig opmerkt.[1]

Staatsvorming is gepaard gegaan met het doden van ontelbare mensen, onvoorstelbaar menselijk lijden, grenzeloze hoeveelheden menselijke energie, ontzaglijke financiële en andere offers en allerlei vormen van repressie om het verzet tegen de voortgang daarvan te breken. Van de talrijke pogingen tot zelfstandige staatsvorming is het merendeel mislukt. Een politieke institutie waarvoor zoveel kosten en offers gebracht worden, moet wel iets bijzonders zijn.[2] Het is bovendien het enige politieke instituut dat zich het recht van oorlog en vrede heeft weten toe te eigenen, zij het dat dit recht sinds de instelling van de Verenigde Naties is overgegaan naar de Veiligheidsraad van de VN, behoudens als er sprake is van de noodzaak tot zelfverdediging, wat Amerika inmiddels flink opgerekt heeft tot het recht op preventieve oorlogvoering.[3]

En de staat heeft zich lange tijd ook de doodstraf als ultieme strafsanctie toegeëigend. Die pretentie is inmiddels sterk omstreden geraakt, want in strijd geacht met het recht op leven als fundamenteel mensenrecht. In een geciviliseerde samenleving dient die straf taboe te zijn. Maar in de media zijn naoorlogse doodvonnissen van de tribunalen van Neurenberg en Tokio nooit afgekeurd, evenmin als de doodvonnissen in Nederland die na de oorlog zijn uitgesproken tegen oorlogsmisdadigers. Toen is zelfs iemand als Max Blokzijl ter dood veroordeeld wegens een oorlogsmisdaad bestaande uit propagandapraatjes tijdens de oorlog voor de vijand. Als men die na-oorlogse doodvonnissen excuseert vanwege de bijzondere stemming direct na de oorlog, waarin behoefte was aan een resolute afrekening met de vreselijke excessen van de oorlogstijd, dan gaat dat niet meer op voor het doodvonnis tegen Eichmann dat in 1962 zonder protest van principiële tegenstanders via ophanging voltrokken werd door een staat die daartoe formeel-juridisch niet eens gerechtigd was en in dat proces tegelijk als aanklager en rechter optrad. Hannah Arendt heeft dat doodvonnis krachtig verdedigd in haar bekende boek Eichmann in Jerusalem – A report on the banality of evil (1963).Hoe dit zij, ettelijke staten houden zich nog steeds het recht voor op zware delicten te reageren met de doodstraf. Nog niet zo lang geleden is blijkens onderzoek van Amnesty International het aantal executies van staatswege weer fors gestegen.

2. Duurzaam fenomeen dankzij twee formidabele monopolies

Waaraan ontleent de staat die pretenties? Zonder adequate staatsvorming vallen we zoals de geschiedenis leert terug in de natuurtoestand zoals Hobbes die op klassieke wijze in zijn Leviathan beschreven heeft als een leven ‘solitary, nasty, brutish, cruel and short’. De realiteit van falende staatsvorming is daar een actuele illustratie van. De staatsidee is één van de weinige politieke ideeën die een opmerkelijke duurzaamheid vertonen. Met weinig bewust nagestreefde politieke ideeën en doelstellingen is dat het geval. De politieke geschiedenis is een kerkhof van mislukte projecten en ambities. Die duurzaamheid ontleent de staat aan twee formidabele monopolies, het monopolie op de geweldsmiddelen (zwaardmacht) en het monopolie op belastingheffing.

Die monopolievorming krijgt juridisch gestalte in het soevereiniteitsbegrip. Staatsvorming gaat namelijk hand in hand met soevereine machtsvorming, een proces dat eeuwenlang onderwerp geweest is van intensief politiek filosofisch en juridisch debat. Het is een proces dat zich in het algemeen op hegemoniale wijze voltrekt: een bepaalde politieke macht verheft zich boven alle andere op een bepaald territoir en onderwerpt die aan haar gezag via een proces van monopolisering van de zwaardmacht (ius gladii), de rechtshandhaving en rechtsvorming en de belas­tingheffing. In het voetspoor van de prominente Duitse socioloog Max Weber is in de politieke en sociale wetenschappen de harde kern van het staatsbegrip lange tijd geassocieerd met het staatsmonopolie der geweldmiddelen. Langzamerhand heeft men echter begrepen dat monopolisering van de zwaardmacht – een osmose van politieke en militaire macht - ten nauwste samenhangt met het belastingmonopolie. Het ene monopolie is niet denkbaar zonder het andere. Het gewelds- en het belastingmonopolie vormen tezamen de harde kern van de moderne staat. Alle andere monopolistische machtsposities van de staat zijn hiervan afgeleid.

Dat de politieke (staats)moraal een andere is dan die in het gewone menselijke verkeer, wordt in de theorie van het politieke realisme herleid tot dat geweldsmonopolie. Als de interne en externe veiligheid van de staat in het geding zijn, geldt het staats(veiligheids)belang in die theorie als opperste norm. In de praktijk gaan inlichtingen- en veiligheidsdiensten in grote staten daar in feite ook nog steeds van uit. De schokkende onthullingen die bijvoorbeeld tijdens de Koude Oorlog en de oorlog tegen het internationale terrorisme gedaan zijn over allerlei geheime activiteiten van de CIA in Amerika vinden daarin hun verklaring.

Voor de monopolisering van de zwaardmacht was in de regel – Engeland vormt hierop een bekende uitzondering – de vorming en instandhouding van een permanent (staand) leger onontbeerlijk. De vorsten konden daarover pas beschikken, nadat zij erin geslaagd waren zich het recht van belastingheffing toe te eigenen en daardoor over geregelde inkomsten de beschikking kregen. De eerste permanente legers ontstaan in en door de oorlogen in de 17^e eeuw met Frankrijk als koploper, spoedig gevolgd door Pruisen.

De ontwikkeling van het fiscale machtsinstrument en van een adequate belastingpolitiek als solide basis van de staatsfinanciën is een van de grootste problemen in staatsvormingsprocessen geweest en heeft grote invloed gehad op het verloop ervan[4]. Zij ligt zoals bekend ten grondslag aan de ontwikkeling van het vertegenwoordigende stelsel (‘no taxation without representation’). Dat de monopolisering en operationalisering van het fiscale machtsinstrument op geweldig veel weerstanden is gestuit, ligt voor de hand. Zij betekent immers een systematische inbreuk op de particuliere eigendom. De emotionele weerstand daartegen leeft nog altijd sterk in de VS. Die weerstand uitte zich in tal van opstandige bewegingen. Ik herinner hier, wat Nederland betreft, bijvoorbeeld aan het verzet tegen de invoering van een algemeen belastingstelsel door Philips II. Dat heeft zoals bekend een grote rol gespeeld in het ontstaan van de Nederlandse opstand[5]. Ook aan het ontstaan van de Amerikaanse Revolutie van 1776 en de Franse Revolutie van 1789 lagen fiscale conflicten mede ten grondslag.

3. Soevereiniteit als juridisch aangekleed machtsbeginsel

De realisering van het statelijke dwangmonopolie staat centraal in alle staats­vormingsprocessen en is bepalend geweest voor het verloop ervan. Het belichaamt zich in politie, justitie en krijgsmacht en komt tot gelding in interne (privaatrechtelijke, strafrechtelijke en administratieve) en externe (volkenrechtelijke) sancties of dwangmiddelen. In Europa wordt die dwingende staatsmacht in eerste instantie uitgeoefend door een monarchale dynastie. Naarmate tot het politieke bewustzijn begint door te dringen dat de macht van de koning die van andere machthebbers overtreft (suprema potestas), de hoogste is in de sociaal-politieke hiërarchie en dat dit ook een voorwaarde is om orde, vrede en veiligheid te kunnen waarborgen, mondt dit bewustwor­dingsproces tenslotte uit in het moderne soevereiniteitsbe­grip als nieuw constitutioneel concept. Op de keper beschouwd is dat niets anders dan een juridisch aangekleed machtsbeginsel.

Al boet de staat door groeiende internationale afhankelijkheidsrelaties en transnationale vormen van samenwerking in aan politieke betekenis en invloed, er blijft niettemin behoefte aan staten zoals we die nu kennen als waarborg voor de instandhouding van openbare veiligheid, de ontwikkeling en instandhouding van een effectieve rechtsorde, bepaalde openbare voorzieningen en een redelijke mate van sociale cohesie en stabiliteit. Dat impliceert uiteraard ook het voortbestaan van verschillende nationaliteiten en dus de handhaving van in- en uitsluiting van mensen. Dat is de laatste decennia als een nieuwe uiting van racisme aangemerkt.[6] Dat ten dienste van politieke belangen zo vaak misbruikte begrip dat daardoor helemaal losgeraakt is van zijn oorspronkelijke betekenis, is hier evenmin op zijn plaats. De enige manier om die in staten verdeelde wereldorde op een aanvaardbare manier open te breken, is een zo groot mogelijke liberalisering van de internationale economische en culturele betrekkingen, tenzij men opteert voor mondiale staatsvorming. Maar daarvoor bestaat vooralsnog bijzonder weinig aanhang.[7]

4. Waardering staatsvorming

Afgezien van sociale en liberale uitingen van anarchistisch denken geldt de staat als een kostbaar cultuurgoed. Aan de handhaving en verdediging ervan wordt dan ook hoge prioriteit gegeven. De bekende leer van de staatsraison is daarvan de meest pregnante uitdrukking. Behoud en consolidatie van de staat gelden daarin als opperste maatstaf van staatshandelen. In staatsveiligheidsdiensten zoals bijv. de CIA in Amerika wordt die leer zoals gezegd nog volop in de praktijk gebracht. Het is vooral de Duitse filosoof Hegel geweest die zijn waardering van de staat als kostbaar cultuurgoed het meest pregnant tot uitdrukking gebracht heeft als ‘der Gang Gottes in der Welt’. In staatsvorming zag hij een unieke politieke machtsontplooiing met succes in de internationale machtsstrijd als beslissende maatstaf.

Ook in de algemene staatsleer die sinds de 19e eeuw in Europa als nieuwe discipline ontstaat met als standaardwerk G. Jellinek’s Allgemeine Staatslehre van 1900[8] en in de tweede helft van de vorige eeuw in de politicologie is opgegaan, voert deze stroming de boventoon. Een van zijn prominente beoefenaars, de Franse staatsrechtgeleerde Maurice Hauriou, waardeert de staat zelfs als de belangrijkste institutie die het beschavingsproces heeft voortgebracht, `la plus perfectionnée des institutions que l’ordre social ait créées pour s’assurer de la dureé’. Deze bijzondere staatswaardering past uiteraard geheel in een typisch Franse staatkundige traditie waarin de moderne staat als overkoepelende en inspirerende idee centraal staat. Hauriou legt ook een nauw verband tussen de ontwikkeling van de Europese cultuur en de ontwikkeling van de staatsidee. Niet‑westerse volken, zo meent hij, misten de geestelijke en politieke potentie die nodig was om zelf de staat als ordescheppende kracht te concipiëren en te realiseren.[9]

5. Constitutioneel kernprobleem

Niettemin is de staat als cruciaal en onontbeerlijk instituut van politieke en juridische ordening behalve een uniek, ook een problematisch concept, zoals de grondleggers van de liberale en democratische staatsidee dat van stonde af aan begrepen hebben. Zo kan de staat als drager van het geweldsmonopolie makkelijk ontaarden in een repressieve machtsstructuur als dat gevaar niet van stonde af een zoveel mogelijk ingetoomd wordt. Als voornaamste exponent van het op zichzelf wenselijke politieke integratieproces komt de staat continu in de verleiding door te schieten in totalitaire richting en soms zelfs te ontaarden in staatsterrorisme. Het schrikbewind van Robespierre tijdens de Franse Revolutie is daarvan een bekend voorbeeld evenals de staatsterreur van fascistische regimes in het interbellum en van communistische regimes die ontstaan zijn in het voetspoor van de Russische Oktoberrevolutie van 1917. In het terrorismedebat van de jaren zeventig behoorde staatsterrorisme naast en tegenover niet-statelijke vormen van terrorisme tot het polemologische jargon van die jaren en werd het mede ter verklaring van niet-statelijke uitingen ervan aangevoerd. In het huidige terrorismedebat ontbreekt dat statelijke aspect opvallend, hoewel het zeker niet afwezig is.[10]

Het constitutionele kernprobleem dat inherent is aan staatsvorming is hoe te voorkomen, dat de staat bij het temmen van de wolf, de barbaar in de mens – een rol die centraal staat in de politieke filosofie van Hobbes - door de concentratie van macht die daarvoor nodig is, ertoe verleid wordt zichzelf als een wolf, een barbaar, te gaan gedragen niet alleen tegen andere staten, maar ook tegen de eigen onderdanen, culminerend in democide zoals de socioloog A. de Swaan[11] dat eens genoemd heeft, dat wil zeggen het op grote schaal van staatswege aangewende geweld, waarvan in de vorige eeuw 170 miljoen burgers slachtoffer geworden zijn. Het autoritaire regime van Assad in Syrië is een actueel voorbeeld van die democide. Het is een gevaar waar Hobbes zich in zijn obsessie met veiligheid nauwelijks om bekommerd heeft, in tegenstelling tot Locke, Montesquieu en andere grondleggers van de burgerlijk- liberale staatsidee, die dat wel gedaan hebben en zodoende een cruciale bijdrage hebben geleverd aan de verdere ontplooiing van de staatsidee in liberale zin.

6. Nationalisme en de geboorte van de natiestaat

Aan het nationaliseren van soevereine politieke macht in de liberale revoluties van de 18^e eeuw ontspringt het nationalisme als politieke ideologie van de moderne staat. Als zodanig is het een cruciale factor geworden in de ontwikkeling van de natiestaat als dominerende verschijningsvorm van de moderne staatsidee.

Het nationalisme ontleent zijn inspiratie aan twee grote, aan elkaar tegengestelde geestelijke stromingen van de moderniteit: de Verlichting en Franse Revolutie ener- en de Romantiek anderzijds. Ondanks de kosmopolitische oriëntatie van Verlichting en Revolutie, hebben beide toch de bodem rijp gemaakt waarop het nationalisme ontkiemen kon door de ontwikkeling van nationale soevereiniteit en zelfbeschikking als nieuwe constitutionele uitgangspunten van de moderne staat en het daarop gebaseerde volkenrecht.

De Romantiek heeft daartoe eveneens in niet geringe mate bijgedragen dankzij de belangstelling voor het nationale verleden en de eigen volkscultuur die in de Romantiek haar oorsprong vindt. Vooral de Duitse cultuurfilosoof J.G. Herder (1774 – 1803) die ten dele ook tot de Verlichting te rekenen valt, heeft daarbij een heel belangrijke rol gespeeld. In tegenstelling tot de Franse schrijver Ernest Renan die het volk in de lijn van de Franse Revolutie karakteriseert als ‘une publiscite de tous les jours’, zag Herder daarin veeleer een blijvende levensgemeenschap. Hij vatte dat echter niet in eng nationalistische zin op. In het Goddelijke plan tot opvoeding van de mensheid tot ware humaniteit waren de volken, zo meende hij, bestemd die humaniteit ieder op hun eigen unieke wijze te realiseren. Zodoende kwam Herder tot een zekere synthese tussen het nationale en het universele.

Al bleef Herder’s nationalisme volkomen in het geestelijk-culturele vlak en verbond hij er geen enkele politieke consequentie aan – ook niet wat de Duitse politieke eenwording betreft, waarvoor hij geen enkele interesse toonde –, toch heeft hij door zijn sterke nadruk op de betekenis van het volk als levengemeenschap en van zijn taal als expressie van het gemeenschappelijke nationale erfgoed een grote invloed gehad op de ontwikkeling van het nationalisme als politieke ideologie dat in en door zijn visie daarop tevens een etnisch-culturele dimensie krijgt. Aan de door hem ontwikkelde gedachte dat elk volk de plicht heeft eigen karakter ongerept te handhaven en te verwezenlijken als zijn specifieke bijdrage tot de cultuur van de mensheid, verbonden intellectuele leiders van verdrukte nationale minderheden in Midden- en Oost-Europa al spoedig de politieke conclusie dat dit niet mogelijk is zonder nationale zelfstandigheid.

Geïnspireerd door dat vaak verguisde nationalisme ontstaan in de vorige eeuw dan ook een lange reeks van nieuwe staten: van Noorwegen (in 1905), Bulgarije (in 1908), Albanië (in 1912), Finland (in 1917), Polen (in 1918), de Baltische staten (in 1918/’19), Tsjecho-Slowakije, Hongarije en IJsland (in 1918), Ierland (in 1921) tot Oekraïne, Wit Rusland, Slovenië, Kroatië, Macedonië (in 1991), Montenegro (in 2006) en Kosovo (in 2008). Zij ontstaan alle als resultaat van het uiteenvallen van multinationale staten die hun staatkundige eenheid tot dan toe hoofdzakelijk ontleend hadden aan de heerschappij van een autoritair bewind.

Nationalisme wordt in de tweede helft van 20^e eeuw tevens de belangrijkste motor in de universalisering van de moderne staatsidee. Vanuit Europa dringt het politiek nationalisme in de 20^e eeuw namelijk ook door in de Europese koloniale rijken in Azië en Afrika. Het krijgt daar wel een ander karakter dan in Europa. Het komt daar tot gelding in nationale bevrijdingsbewegingen die anders dan in Europa niet alleen stelling nemen tegen vreemde politieke dominantie, maar ook tegen sociale overheersing. Politieke strijd gaat hier derhalve samen met sociale strijd. Dankzij de veranderde machtsverhoudingen na de Tweede Wereldoorlog slagen die bewegingen erin een dekolonisatieproces op gang te brengen, dat resulteert in de creatie van een lange reeks van nieuwe staten in Azië en Afrika. Van een Europese creatie groeit de moderne staat zodoende uit tot een universeel verschijnsel.[12]

7. Falende staatsvorming

Het zijn vooral deze nieuwe staten, in de tweede helft van de vorige eeuw ontstaan als gevolg van het dekolonisatieproces, die in een aantal gevallen geïmplodeerd zijn door een reeks van factoren, zoals falend bestuur, structurele corruptie en daardoor sterk verzwakt staatsgezag, achterblijvende economische en/of sociale ontwikkelingen en onbeheersbaar geworden interne spanningen en conflicten van religieus- of etnische-culturele aard en zodoende niet meer in staat te voorzien in elementaire publieke behoeften als openbare orde en veiligheid. In de literatuur is er overigens geen consensus over de definitie van wat onder falende staten te verstaan valt en over de vraag hoe dat tekortschieten als staat aan te pakken en te redresseren.[13] Zo stelt het Amerikaanse tijdschrift Foreign Policy in samenwerking met een onafhankelijk onderzoeksbureau aan de hand van een twaalftal sociale, economische, politiek en militaire indicatoren jaarlijks een lijst samen van dergelijke staten. Het is niet verwonderlijk dat het vooral Afrikaanse landen zijn bezuiden de Sahara die daarin ruim vertegenwoordigd zijn met Somalië, Soedan, Zimbabwe, Burundi, Congo en Tsjaad bij de eerste tien mislukte staten. Irak, Afghanistan, Haïti, Nepal en Pakistan worden daartoe ook gerekend. In veel gevallen hebben we te maken met een slecht geleid en daardoor mislukt dekolonisatieproces. Het merendeel van Afrikaanse landen had bij de aanvang van het dekolonisatieproces een sterkere bestuurlijke capaciteit dan waarover ze nu beschikken. Die capaciteitsvermindering voltrok zich nota bene sinds de hulp van buitenaf steeds groter werd.[14]

Wat we in die mislukkende staatsvorming zien, is zoals gezegd in zekere zin een terugval in de eerder gesignaleerde natuurtoestand à la Hobbes. Het zijn familie-, stam- en religieuze verbanden en zelfs criminele netwerken die dan in feite de openbare veiligheidstaak van de falende staat overnemen. Als gevolg van grensoverschrijdende effecten van onbeheersbaar geworden interne conflicten kan dat er ook toe leiden dat de veiligheid en stabiliteit van de hele regio en zelfs ver daarbuiten bedreigd raken. Door te imploderen worden die staten een broeinest van criminaliteit en niet zelden ook van terrorisme. Terroristische en criminele organisaties vinden er een vrijhaven en een uitvalsbasis voor hun operaties wereldwijd.

Door een en ander is dat een serieus veiligheidsrisico geworden. Vandaar het streven van westerse zijde naar een geïntegreerd beleid dat zich richt op het bezweren van desintegrerende interne conflictstof en herstel van het aanvankelijk mislukte proces van staatsvorming. Daarbij gaat het in eerste instantie om waarborging van de nodige veiligheid en stabiliteit door herstel van een betrouwbaar politie- en militair apparaat en andere staatsinstellingen en vervolgens ook om het tot ontwikkeling brengen van beginselen van de rechtsstaat en voorzichtige aanzetten tot democratische ontwikkeling.[15] Het is een ambitie die in de literatuur nog wel sterk ter discussie staat.[16] Het is in ieder geval een proces van lange adem. In Europa nam het proces van redelijk functionerende staatsvorming eeuwen in beslag. In bepaalde gevallen, zoals Afghanistan, is het vooruitzicht voorlopig hopeloos. De Nederlandse 3D-benadering, Defense, Diplomacy en Development, die in Afghanistan is gecombineerd, heeft op zichzelf veel waardering gekregen. Maar ook deze meervoudige benadering heeft gefaald. Zodra buitenlandse hulpkrachten vertrekken, stort alles wat opgebouwd is weer in elkaar. Het idee dat je in verre landen democratie en rechtsstaat kunt opbouwen, is sterk in diskrediet geraakt. In Afghanistan kun je hoogstens proberen terroristische krachten uit te schakelen of in toom te houden.

8. Autoritaire fase gaat vooraf aan democratisering van de staat

Als we naar het proces van staatsvorming in Europa kijken, dan zien we overal dat er eerst sprake is geweest van een autoritair hiërarchische fase (het zogenaamde ancien regime) en pas daarna een tendens naar democratisering. In de eerste autoritair-hiërarchische fase staat centraal de vestiging van een gemeenschappelijk soeverein gezag en daarmee verbonden rechtsorde en politieke stabiliteit, voltrekt het politieke integratieproces zich in en door een centrale autoriteit – in Europa het koningschap - als belicha­ming van de staatsmacht en dankzij de door hem beleden en opgelegde religie. Het is een fase waarin dat integratieproces zich op autoritaire wijze, dus top-down, doorzet.

In de tweede fase, met het emancipatiemotief van de moderniteit als nieuwe constitutionele drijfkracht, is het de natie die in het proces van staatsvorming als politieke actor ten tonele verschijnt en zich in principe van object tot subject van politieke machtsvorming transponeert. Hierdoor krijgt de staat het karakter van een politieke organisatie van en voor het volk en treedt volkssoevereiniteit als nieuw democratisch grondbeginsel in de plaats van het dynastieke beginsel van de autoritair-hiërarchische fase waarin de machtigen, de vorsten zich beroepen op een goddelijk of een natuurlijk recht op heersen en alle macht en recht derhalve van boven komt.

Hiermee wordt de periode van de nationale staat in constitutionele zin ingeluid waarin het volk zich in principe via democratische procedures (zoals verkiezingen) en instituties (zoals volksvertegen­woordigingen) zelf integreert in de staat die zodoende als politiek integrerende onderneming tot volle wasdom komt. De hoogte van het opkomstcijfer bij verkiezingen is een indicatie van die spontane democratische integratiewil. In Europa was het in eerste instantie de stedelijke burgerij die als derde stand het initiatief nam tot dat transformatieproces. Dankzij de pressie van de socialistische arbeidersbeweging en progressieve liberalen is ook de arbeidersklasse via het algemeen kiesrecht deel geworden van de staatsnatie als bron van legitieme macht.

9. Dynamische opvatting van de staat als politiek instituut

In de politieke en rechtswetenschappen werkt men nog vaak met een statische opvatting van de staat als een territoriaal begrensde soevereine gezags- en bestuursorganisatie. Veel adequater is, lijkt mij, een dynamische staatsopvatting zoals die ontwikkeld is onder invloed van het politieke nationalisme, namelijk als een uniek en continu proces van politieke-juridische integratie op basis van soevereine en territoriaal begrensde politieke machtsvorming met bevordering van de publieke zaak als doel.[17] De solidariteit die in de staat belichaamd is, is in deze zienswijze geen vast gegeven maar een voortdurende opgave die in en door allerlei instituties, procedures en symbolen gerealiseerd moet worden. In eerste instantie is die staat een politieke onderneming van een politieke elite die erop gericht is een bepaald territoir en de daarop levende bevolking duurzaam te integreren tot een samenhang­end politiek, juridisch, economisch en cultureel geheel ter realise­ring van bepaalde ambities en doeleinden.

Dit integratieproces gaat zoals uiteengezet hand in hand met een proces van soevereine politieke machtsvorming en resulteert in de ontwikkeling van een gemeenschappelijke gezagsstructuur, rechtsorde, volks­huis­houding en veelal ook een officiële standaardtaal en in gemeenschappelij­ke instellingen, diensten en bindende symbolen. Deze vruchten van het statelijke integratie­proces fungeren tezamen als een stabiele juridisch verankerde structuur van gezag, orde, vrede en regelmaat, maar zijn zelf weer onderhevig aan de dynamiek die inherent is aan de staat als primair een politieke onderneming met een integrerende en ordescheppende functie.

10. Principiële en feitelijke tegenkrachten

Tegenover het politieke integratieproces van de staat dat in het ancien regime culmineert in de absolute monarchie en in de 20^e eeuw in het totalitaire staatstype, ontwikkelen zich tegenkrachten die op principiële gronden opkomen voor het belang van een staatkundige (functionele en territoriale) machtsspreiding en eerbiediging van maatschappelijke en culturele differentiatie en menselijke individualiteit. In ideologisch opzicht is dat stevig onderbouwd in de liberale politieke en economische theorie. Het zelfregulerend vermogen van de markt en de burgermaatschappij staat hierin voorop. In de vorige eeuw is dat wel sterk omstreden geraakt vanwege linkse maatschappijkritiek, waarin het de staat was die steeds meer als maatschappelijke probleemoplosser gepousseerd werd. Maar sinds de jaren ‘80 keert het tij en verschuift het accent onder invloed van een neoliberale tegenstroming weer meer naar het zelfregulerende vermogen van de samenleving hand in hand met een terugtred van de overheid via deregulering en privatisering van overheidstaken met vergaande liberalisering van het financiële verkeer als meest opvallende consequentie. Dat resulteert in een losgeslagen en ontspoord rakend financieel kapitalisme dat vastloopt in de kredietcrisis van 2008 en nu sterk ter discussie staat.

Als politiek integratieproces wordt de staat in onze tijd ook voortdurend onder spanning gehouden door feitelijke tegenkrachten die dat proces doorkruisen, in de eerste plaats economische en culturele globaliseringsprocessen met verzwakking van nationale solidariteit als gevolg daarvan; maar voorts ook door toenemende verkokering van het overheidsbeleid door opsplitsing ervan in steeds meer afzonderlijk te behartigen functies en belangen. Dat laatste hangt uiteraard samen met de opdeling van de moderne samenleving in een groeiende verscheidenheid van relatief autonome subsystemen en de toenemende specialisatie van kennis en kunde die daarmee gepaard gaat. Het staatsapparaat valt zodoende uiteen in een moeizaam te integreren complex van elkaar vaak beconcurrerende departementen, diensten en instellingen met eigen krachtig verdedigde preferenties en belangen en met een eigen maatschappelijke achterban van maatschappelijke corporaties, die met elkaar en met overheidsinstellingen gewikkeld zijn in een voortdurende strijd om macht en invloed op het te voeren beleid. Als gevolg hiervan ontwikkelt de staat zich steeds meer tot een platform waarop die met elkaar om de voorrang strijdende sectorbelangen gecoördineerd en geharmoniseerd moeten worden.

11. Georganiseerde criminaliteit als illegale tegenkracht

Daarnaast zijn er ook feitelijke tegenkrachten die dat integratieproces ondermijnen en bedreigen door zich tegen of buiten de gevestigde orde op te stellen: in de eerste plaats sociaal-revolutionaire, separatistische en terroristische organisaties; en voorts structurele corruptie en georganiseerde criminaliteit. In het tijdperk van globalisering is criminaliteit dankzij nieuwe technologieën als internet, liberalisering van de wereldeconomie en corrupte elites in veel staten uitgegroeid tot wereldwijd vertakte criminele netwerken van internationale wapenhandelaren, mensensmokkelaars, exploitanten van de wereldwijd opererende ontvoeringsindustrie, internetfraudeurs, drugsbendes, afpersers, witwassers e.d. en hun beschermers in bureaucratie, politie en politiek. Want het onderscheid tussen boven- en onderwereld, zo blijkt uit onderzoek, vervaagt meer en meer. In voormalige communistische landen waar de staat na de val van het communisme aanvankelijk ernstig verzwakt raakte, nam de georganiseerde misdaad zelfs gedeeltelijk functies van de staat over.[18]

Zwak geïntegreerde en nog meer falende staten zoals eerder geanalyseerd (sub 7) staan aan dat gevaar voortdurend bloot. In Global Trends 2025: A Transformed World, het in november 2008 gepresenteerde rapport van de zestien Amerikaanse inlichtingendiensten over strategische toekomstverkenningen, wordt er serieus rekening mee gehouden dat de invloed van de georganiseerde misdaad in de komende jaren zo sterk groeit dat bepaalde regeringen daarvan meer en meer afhankelijk worden. Volgens deskundigen is er alle reden de politieke en materiële schade van de georganiseerde misdaad hoger te schatten dan die van het internationale terrorisme. Staten werken die misdaad soms onbedoeld zelf in de hand door een volstrekt averechts uitwerkende ‘war on drugs’ waar ik al herhaaldelijk stelling tegen genomen[19] heb; en niet zelden ook door het opleggen van sancties en wapenembargo’s tegen onwelgevallige regimes.[20]

Een subversieve tendens is voorts gelegen in de ontwikkeling van parallelle staten, dat wil zeggen informele structuren en cir­cuits die zich eveneens geheel of grotendeels aan de gevestigde orde onttrekken.[21] Dat kan makkelijk leiden tot de eerder gesignaleerde fragiele, want zwak geïntegreerde staatsvorming.

12. Staatsvorming op Europees niveau

Ook in het moeizame proces van nieuwe staatsvorming op Europees niveau blijkt het opnieuw te schorten aan de nodige politieke kennis van zaken. Dat bleek bijvoorbeeld bij het referendum over de voorgestelde Europese grondwet in 2005. Het verzet daartegen was vooral ingegeven door de vrees dat, de grondwet de ontwikkeling naar een Europese superstaat zou inluiden. Een federaal Europa wordt namelijk gedachteloos vereenzelvigd met een Europese superstaat. Een federale opzet impliceert echter niet per se het ontstaan van een Europese superstaat, mits we kiezen voor een Europese federatie zoals de Duitse regering die begin van deze eeuw voorgesteld heeft, te weten een nevenschikking en dus een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de bond) en de deelstaten die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn (‘competitive federalism’). In plaats van een superstaat ontstaat zodoende een federatie van natiestaten, die gebaseerd is op gedeelde soevereiniteit en een heldere ‘Kompetentz-Katalog’, zoals we die tot op zekere hoogte ook in de afgewezen Europese Grondwet aantroffen, dat wil zeggen een duidelijke bepaling van exclusief-Europese, nationale en gedeelde bevoegdheden.

Een tweede reden voor dat verzet was het democratische tekort van de EU. Dat tekort is een reëel probleem. Het blijft bestaan zolang we niet kiezen voor een intergouvernementeel, dus confederaal Europa waarin volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel exclusief op nationaal niveau ligt of een federaal Europa waarin soevereiniteit gedeeld wordt tussen de organen van de federatie en die van de deelstaten. Dat laatste kan niet, zo werd in het debat over de Europese grondwet gesteld. Want er is geen Europees volk waarop een Europese democratie gebouwd kan worden. Als we volk in etnisch-culturele zin opvatten, is er inderdaad geen Europees volk. In staatkundige zin kan er echter wel degelijk een Europees volk ontstaan als we in de geest van het Europese federalisme uiteindelijk kiezen voor een federaal Europa.

Ik heb daarbij steeds wel oog gehad voor bepaalde schaduwzijden van het Europese integratieproces. In lijn hiermee verwijs ik hier ook nadrukkelijk naar de blinde vlek van Eurofielen, die de Brusselse mediacorrespondent en groot kenner van de EU Jan Werts in Internationale Spectator van september 2011 signaleert. Hij spreekt daar van de zeven verzwegen plagen van de EU die het integratieproces belasten. Zolang de EU blijft steken in een weinig doorzichtige mengvorm van federale en intergouvernementele elementen is er ook weinig perspectief op de ontwikkeling van een bewust beleefd Europees burgerschap. Voor de meeste burgers in Europa is dat nog een abstract begrip in plaats van een reële politieke betrokkenheid bij Europa en zijn toekomst. De Europese Unie functioneert in feite als een politieke technocratie met een sterk corporatistische inslag via de niet geringe inbreng van een breed scala van belangengroepen.[22] Als reactie daarop wordt de EU de laatste jaren wel gepresenteerd als een waardengemeenschap om de Europese integratie op die manier althans in de beeldvorming uit te tillen boven de feitelijke praktijk, die bron is van veel argwaan onder burgers.