Civis Mundi Digitaal #99
Beeld: World Food Programme (wfp.org)
Met dank voor hun kritisch commentaar: Toon van Eijk, Piet Ransijn, Jarl Chabot en Simon Simonse.
Inleiding
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) geeft een aanbeveling om Nederland een voortrekkersrol te laten spelen in de strijd tegen het COVID-19 virus in vnl. Afrika, in een brief dd 11 mei 2020 aan de Minister voor Buitenlandse Handel &Ontwikkelingssamenwerking betreffende Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19. Uit de algemene middelen zou hiervoor een bedrag van één miljard euro beschikbaar gesteld moeten worden,wat “in de huidige omstandigheden volstrekt gerechtvaardigd zou zijn”, aldus de Adviesraad (persbericht).
De AIV adviseert om, in EU-verband, een samenhangend pakket voor steunverlening te ontwikkelen: het bieden van medische hulp en gezondheidszorg, van voedselhulp en een sociaal vangnet, van sociaal-economisch perspectief en van steun voor vluchtelingen en ontheemden. De AIV adviseert de Minister ook een luchttransport-initiatief in gang te zetten voor het vervoer van de medische voorzieningen en voedselhulp naar kwetsbare landen in Afrika. Tot zover de kern van het spoedadvies van de AIV. Het was op verzoek van de Tweede Kamer (16 april 2020) dat de AIV door de Minister om een advies was gevraagd. Het spoedadvies werd opgesteld onder leiding van mr. Jaap de Hoop Scheffer[1], voormalig Secretaris Generaal van de NAVO en ex-commissaris van Air France-KLM.
Vragen
Het spoedadvies van de AIV komt voor het publiek als een verrassing, en, zoals verwoord in de brief, roept het vele vragen op. Wat zijn precies de motieven voor deze onverwachte, grootschalige hulp aan Afrika, en kloppen deze motieven? Waaruit zou die hulp moeten bestaan – is dat nodig, zo ja, waar blijkt dat uit? Wie vraagt erom? Via welke kanalen zou die hulp besteed moeten worden - en gaat dat werken? Welke van de 54 Afrikaanse landen worden bedoeld, wie in die landen zou van de hulp moeten gaan profiteren – en wie bepaalt dat? Wat is de beoogde impact van de hulpactie? Betekent dit een revival van de ontwikkelingssamenwerking (OS), die in veel Afrikaanse landen in de loop van de kabinetten Rutte is afgebouwd? En zo ja, praten wij over “gebonden hulp”, die lang geleden door de OS-wereld werd veroordeeld? Het lijkt me dat dit belangrijke vragen zijn die overtuigend beantwoord moeten worden door degenen die een “leiderschapsrol” (Europa en Nederland volgens de AIV) te vervullen hebben in de wereldwijde respons op de COVID-19 crisis. In dit artikel wordt op enkele van die vragen ingegaan, niet uit een politiek maar uit een technisch en realistisch motief.
Uit medemenselijkheid en eigenbelang
Het “spoedadvies” werd in minder dan een maand opgesteld. Dit is zeer kort voor een dergelijk verregaand advies dat Nederland een miljard euro moet gaan kosten, terwijl ons land afstevent op een fors begrotingstekort wegens binnenlandse uitgaven als gevolg van de COVID-19-crisis, en bovendien binnen EU verband terughoudend is als het gaat om belangeloze steun aan de meest getroffen eigen EU-partnerlanden. De motieven van de AIV om een miljard euro (geen leningen maar giften) bovenop het al bestaande budget van OS te besteden aan de gevolgen van de pandemie, vooral in Afrika, moeten dan ook goed onderbouwd zijn. Welke zijn die motieven en zijn deze inderdaad steekhoudend? Daarna is de vraag: is het bereiken van de gewenste impact haalbaar?
De tekst van het advies analyserend kunnen de volgende motieven voor de besteding van de miljard euro Nederlandse bijdrage gevonden worden. Als rechtvaardiging voor “medemenselijke” hulp schetst de AIV een inktzwart Afrikaans doemscenario, dat echter volkomen hypothetisch is. De ziekte kan des te harder toeslaan, als …; de gezondheidssituatie in vluchtelingenkampen en sloppenwijken kan snel nijpend worden, als …. Aangevuld met pessimistische speculaties over instortende lokale bedrijvigheid, dalende inkomsten uit handel, toerisme en olie, kapitaalvlucht, bedrijfsfaillissementen, mogelijk staatsbankroeten, en hoe dan ook: massawerkeloosheid en onmiddellijke armoede. “Covid-19 en sprinkhanenplagen” (op één hoop) kunnen uitmonden in de grootste hongersnood in een generatie. En alles kan nog erger worden doordat mensenrechten kunnen worden ingeperkt.
Maar niet alleen medemenselijkheid noopt tot acuut ingrijpen. De pandemie elders bedwingen is tevens een kwestie van “welbegrepen eigenbelang”. Volgens de AIV is er sprake van “interdependentie” tussen de crisis hier en de crisis daar. Immers, onze nationale inspanningen komen pas tot hun recht met een bijpassende internationale inspanning, want “de coronacrisis is in eigen land niet voorbij zolang ze elders op de wereld voortwoekert”. Er kunnen in Nederland nieuwe besmettingen ontstaan als het virus elders niet onder controle is. Voor de werkgelegenheid in handelsland Nederland is het van belang dat mondiale productieketens weer snel op gang komen, met andere woorden, dat de mondialisering wordt hersteld.
Ook (we hebben het over Europa’s en Nederlands eigenbelang) zal Covid-19 leiden tot “migratiedruk op de Europese buitengrenzen” door de groeiende instabiliteit in kwetsbare landen. Als voorbeeld noemt de AIV de Arabische lente in 2011. En tenslotte is er ook het strategische belang van ingrijpen, nl om de multilaterale orde te beschermen, en de invloed van China in te dammen. Dit strategische doel is alleen haalbaar wanneer Europa “snel tastbare, substantiële steun aan kwetsbare landen in Afrika en elders beschikbaar stelt”. Met andere woorden, onze hulp aan Afrika uit “welbegrepen eigenbelang” dient onze eigen gezondheid, het tegenhouden van migratie naar Europa en, uit strategisch oogpunt, het in stand houden van de wereldorde, nu de VS die orde lijkt te ondermijnen.
Wat te denken van deze motieven? Zal “Afrika” werkelijk in het diepe gat vallen als de EU geen urgente, grootscheepse hulp gaat verlenen: instortende economieën, kapitaalvlucht, staatsbankroeten? En als we het wel doen, redden we Afrika daarmee, en/of komt dat dan werkelijk aan onze eigen economie ten goede? En redden we daarmee werkelijk de huidige wereldorde met het, sinds 1945 opgebouwde Westerse overwicht? Is het scenario realistisch of is het wishful thinking?
Projecties, vooroordelen, misvattingen, simplificaties
Als het om Afrika gaat is bij het grote publiek, maar ook bij politici, bedrijfsleven en internationale organisaties, somberheid troef. Dit gevoel is zelden op grondige kennis gebaseerd en heeft wellicht eenzijdige berichtgeving door de media als voornaamste oorzaak. Afgezien van eenzijdig negatieve meningsvorming denken ook velen (van buurtcomités tot en met academici van allerlei pluimage) te weten wat de problemen van “Afrika” zijn, en hoe die kunnen worden opgelost. Als al die ideeën realistisch en toepasbaar waren, zouden de meeste problemen van “Afrika” allang opgelost zijn (malaria uitgeroeid bij voorbeeld).
Velen denken in termen van het arme, hulpeloze Afrika, het Afrika dat niet voor zichzelf kan zorgen en dus onze inmenging en interventie nodig heeft. In het verlengde van het kolonialisme blijven velen in Europa hameren op ónze beschavingsidealen en ónze oplossingen, overigens meestal niet zonder eigenbelang. In “Afrika” bestempelt men die houding langzamerhand, en hoe langer hoe meer als paternalisme en zelfs neo-kolonialisme. Is ons superioriteitsgevoel wel terecht? In ieder geval heeft in Afrika het Westerse imago als onoverwinnelijke wereldspeler die elke ramp kan weerstaan , als gevolg van de ernstige en onverwachte menselijke en economische gevolgen van het virus in Europa en de Verenigde Staten, een flinke knauw gekregen.
Ook “ontwikkelingssamenwerking” is nooit vrij geweest van projecties, foute aannames en vooroordelen als het gaat om problemen, en misplaatste pretenties als het om oplossingen gaat. Niet alleen Ferdinand van Dam (1999), die zelf uit de wereld van buitenlandse zaken kwam, maar ook meer onafhankelijke wetenschappers hebben sinds jaar en dag geconstateerd dat het westerse denken over ontwikkelingsprocessen elders in de wereld in sterke mate de eigen culturele veranderingsprocessen reflecteert (Tieleman 1991 e.a.).
Onze eigen problemen en oplossingen werden altijd gemakkelijk op Afrika geprojecteerd. Ontwikkelingsproblemen werden vooral in termen van ‘kapitaalinvesteringen’ gedefinieerd in de periode van naoorlogse Europese wederopbouw. In termen van ‘internationale handelsstructuren’ in de tijd dat ook de geïndustrialiseerde wereld internationale handelsblokken begon te vormen. ‘Ecologie’ toen de Club van Rome waarschuwde voor de grenzen van de groei. ‘Participatie’ toen de democratiseringstendensen in de donorlanden tal van hervormingsbewegingen in gang zetten. En de ‘positie van de vrouw’ toen het feminisme hoogtij vierde (Tieleman: 48[2]). Heden ten dage bestaat nog steeds deze tendens tot projectie, en het sombere crisis-scenario dat de AIV schetst, is hier een voortzetting van. Wat de AIV noemt in haar advies en waaraan zij waarde hecht, lijkt voornamelijk gebaseerd op onze vrees voor de gevolgen van de corona-crisis voor onze eigen samenleving.
Ondanks enorme investeringen hebben vele westerse ‘oplossingen’ in het kader van de ontwikkelingshulp (ontwikkelings- of internationale samenwerking) niet of nauwelijks geholpen om de gewenste macro-doelstellingen oftewel de beoogde impact op (inter)nationaal niveau te behalen, al tonen evaluaties aan dat de uitvoering van projecten en programma’s meestal redelijk naar behoren is verlopen[3]. Kennelijk zijn er, in Afrika en elders, obstakels die toepassing van westerse ideeën en initiatieven bemoeilijken. Marshallhulp-achtige steun na WO II mag Europa geholpen hebben, in Afrika, zo heeft de ervaring geleerd, heeft zulks op macro-niveau niet de gewenste effecten gesorteerd. Als voorbeeld kunnen genoemd worden het invliegen van voedsel en medische voorzieningen, het verlenen van begrotingssteun, het bombardement van gesubsidieerde NGO-projectjes of andere, soortgelijke acties.Wat geschikt is voor ‘ons’ is niet noodzakelijkerwijs ook geschikt voor ‘hen’ (Zanen 2016[4]). Donoren hebben jarenlang en onophoudelijk gepleit voor hervorming van de Afrikaanse samenlevingen. De hervormde sectoren dienden vervolgens als vehikel voor Westerse vernieuwingen. Dat is dus niet de hulp aanpassen aan de context, maar de context aan de hulp. Dikwijls bleek echter dat de praktijk weerbarstig was en dat de hervormingen verankering in de samenleving misten. De oplossingen bleven zodoende vaak symptoombestrijding, windowdressing, aannames of wensdenken.
Het is niet mijn bedoeling om hiermee de hele Ontwikkelingssamenwerkings sector weg te zetten, verre van dat. Waar ik mijn pijlen op wil richten (zie Zanen 2018[5]: 264) zijn de pretenties van ontwikkelingssamenwerking, en de onderlinge aannames die ten grondslag liggen aan veel ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en –programma’s in verleden en heden, Het gaat bij voorbeeld om de pretentie om via ontwikkelingssamenwerking “de armoede” te kunnen bestrijden of om landen economisch te kunnen ontwikkelen, of om corruptie te kunnen bestrijden of mensenrechten te laten respecteren, of, zullen we verderop zien, “de migratiedruk op Europese buitengrenzen” te verminderen. Het gaat ook over de aanname dat Afrika hulpbehoevend is en dat wij door middel van onze interventies Afrika substantieel en duurzaam vooruit kunnen helpen. Met opzet is hierboven gesproken over het realiseren van macro-doelstellingen. Het gaat hier inderdaad over het soort macro-doelstellingen dat de AIV beoogt: het aanbrengen van een “sociaal vangnet”, de armste landen “uit het dal laten opkrabbelen”, door ontwikkeling en werkgelegenheid in Afrika de migratiedruk op de Europese buitengrenzen terug te dringen, de Chinese invloed in Afrika te beteugelen, enz.
Het gaat om onrealistische aannames en simplificaties van causaliteit (als we dit doen leidt dat tot dat[6]). M.i. ontbreekt het de AIV aan een gedegen probleem-analyse én aan het trekken van lessen uit al die jaren ontwikkelingssamenwerking, met name wat betreft de relaties tussen “Westerse hulp” en Afrikaanse “stabiliteit”, tussen “hulp” en “werkgelegenheid”, tussen “economische ontwikkeling” en “migratiedruk”, enz. We zullen een paar van die vermeende “oplossingen” nader bekijken.
Ontwikkeling van Afrika versus migratie naar Europa
De AIV ziet een verband tussen de groeiende instabiliteit in kwetsbare Afrikaanse landen en de Europese migratiecrisis. De veronderstelling is dat deze instabiliteit voorkómen zou kunnen worden met voedselhulp, medische hulp en armoedebestrijding of ontwikkelingshulp. Hier kunnen verschillende kanttekeningen bij geplaatst worden.
Ten eerste zou Europa, als zij instabiliteit (de vermeende oorzaak van migratie) in kwetsbare Afrikaanse landen zou willen voorkomen of oplossen, de oorzaak van die instabiliteit aan moeten pakken.Die zogenaamde instabiliteit is een uitvloeisel van decennia lange Westerse steun aan Afrikaanse elites, die verantwoordelijk zijn voor de onderontwikkeling van, overigens rijk van kostbare grondstoffen voorzien, “Afrika”. Is het aannemelijk dat de Europese hulp, medische en anderszins, aan deze landen hun armoede zal verminderen, en zo ja, “stabiliseren” deze landen zich als gevolg daarvan? En als ze zich “stabiliseren” (wat is dat eigenlijk? terug naar autocratie?), zullen migratie-pogingen dan afnemen? Het is aannemelijker te veronderstellen dat het vooral de genoemde elites zijn die profiteren van alle soorten hulp en steviger in het zadel komen te zitten[7]. Zoals we ervaren hebben, bieden die elites geen soelaas tegen migratie, zie Marokko, Algerije, Libië, Egypte, Ghana, Mali, Nigeria, Liberia, Ethiopië, Eritrea, D.R.Congo, enzovoorts. Ontwikkelingshulp zoals genoemd in het AIV-advies helpt niet tegen migratie.
Ten tweede tonen studies, o.a. van het Afrika Studie Centrum Leiden, aan dat “migratiedruk op de Europese buitengrenzen” door minder armoede in Afrika eerder zal toenemen dan afnemen. “Sociaal-economische ontwikkeling in arme landen leidt meestal tot hogere in plaats van lagere migratieniveaus”. “Stijgende ontwikkelingsniveaus in Afrika zullen de komende decennia leiden tot een verdere stijging van zowel aspiratieniveaus als capaciteiten om te migreren naar Europa en, in toenemende mate, naar Azië, Amerika en Oceanië” (Dietz en de Haas, 2018[8]). De titel van hun artikel is in dit verband veelzeggend: Wen er maar aan!, nl aan toenemende migratie naar Europa vanuit Afrikaanse en andere landen, vooral uit die landen die zich sociaal-economisch ontwikkelen (met of zonder onze hulp).
Focus en snelheid zijn cruciaal
De AIV concentreert zich in dit advies op de onmiddellijke steun die nodig is. Voor een pakket van steunmaatregelen zijn focus en snelheid cruciaal (pag. 3/8). Meerdere keren adviseert de AIV coalitievorming in Europees verband. Samenwerking met gelijkgezinde landen en/of partijen versterkt het noodzakelijke handelingsvermogen voor het lenigen van de nood. De voorkeur gaat uit naar multilaterale organisaties, zoals de Europese Unie die in het steunprogramma een leidende rol zou moeten vervullen, samen met Nederland dat hierin een voortrekkersrol zou moeten spelen (AIV:7/8). De hulp moet ook afgestemd worden op de prioriteiten die de landen in Afrika zelf stellen, en (“bottom-up”) gebaseerd zijn op locaal ownership en legitimiteit. Samenwerking met nationale en regionale actoren is nodig, en (6/8) “ – bij gebrek aan een functionerende staat (zoals in de Sahel)[9]” selectief met traditionele autoriteiten. Men zou o.g.v. deze discourse bijna gaan denken dat het in de EU-Afrika relatie gaat om een partnership tussen gelijken. Dit is een verkeerde voorstelling van zaken: in deze donor-ontvanger relatie geeft de ene partij, en bepaalt de regels, en ontvangt de ander[10]: wie betaalt, bepaalt. In de context van OS geen loze kreet.
Focus en snelheid zijn vereist “in het lenigen van de acute noden in de armste landen en voor de armste groepen”, en dus besteding van de Nederlandse bijdrage van 1 miljard euro, die een allocatie van 3.6 miljard euro van de EU moet aanvullen. Wellicht vullen ook andere landen dit bedrag nog verder aan. Tezamen wordt dit een aardige lumpsum. Maar vermoedelijk beginnen daar ook de problemen.
– Om welke landen gaat het?
– Welke hulp wordt geacht bij welke groepen mensen terecht te komen?
– Hoe is het verdelingsmechanisme tussen landen en binnen landen?
– Welke bestedingsprocedures worden gevolgd?
– Aan welke verantwoordingscriteria moet die besteding voldoen, en wie gaat dat controleren?
Hoe meer “samenwerking” en “coalitievorming” in Europees verband, hoe langer het beslissingsproces zal zijn. Dat is niet alleen een voorspelling gebaseerd op eigen ervaring. Een onlangs verschenen evaluatierapport voor de IOB (Ministerie van Buitenlandse Zaken) over de EU samenwerking met Afrika betreffende “policies, funding, results” noemt expliciet als bezwaarlijk element van deze samenwerking “the lengthy EU decision making process”. Met andere woorden: snelheid, vergeet het maar! Er is nog een lange weg te gaan voordat het geld besteed zal zijn, en het is de vraag of het dan nog steeds “urgent” is. Tussen haakjes, het boven genoemde rapport zet ook vraagtekens bij de duurzaamheid van de resultaten van de hulp, bij gender-focus en bij het feit dat geleerde lessen niet tot aangepast beleid leiden[11].
De AIV beveelt ook aan om “de politieke energie te genereren om op de middellange termijn door te gaan”. Betekent dit een revival van de ontwikkelingssamenwerking (OS) die in veel Afrikaanse landen in de loop van de kabinetten Rutte is afgebouwd? En zo ja, praten wij over “gebonden hulp” die, lang geleden al, door de OS-wereld werd veroordeeld? Herleving van de OS zou een reorganisatie van het hele OS-apparaat vergen. Wil er in Nederland draagvlak voor meer OS ontstaan, dan zal die OS aan moeten kunnen tonen dat de Nederlandse bijdrage tot duurzame ontwikkeling leidt waar Nederland eventueel van zou kunnen profiteren. Om dat in Afrika te bewerkstelligen zal de sector de OS-professionaliteit (hoe de OS in de praktijk werkt) moeten herstellen, en eveneens nieuwe kennis over Afrika moeten opbouwen (hoe hedendaags Afrika werkt), daar er veel kennis en ervaring verloren is gegaan met de reductie van de OS in het afgelopen decennium.
Het DGIS[12] is kort van memorie en geneigd om steeds opnieuw het wiel uit te vinden, en om steeds, naar de waan van de dag, nieuwe prioriteiten of speerpunten te verzinnen, die ingebouwd (moeten) worden in beleidsdocumenten, subsidieaanvragen en uitvoeringsplannen als zich herhalende mantra’s die echter slechts zeer gedeeltelijk op de praktijk van toepassing zijn en ook geen bewijs van kwaliteit zijn, maar politici en de donor-bureaucratie bevredigen. Wordt dit bedoeld met “focus”?
Ook wordt de OS steeds meer bestuurd vanuit de burelen in hoofdsteden, door “generalisten”, d.w.z. functionarissen die doorgaans nauwelijks ervaring hebben en bovendien na korte periodes weer vertrekken. Hetgeen ook “samenwerking”, “coalitievorming” en “partnership” bemoeilijkt of tot papieren exercities reduceert. Voor lokaal gerecruteerd personeel (b.v. op ambassades) geldt hetzelfde[13]. De vaak pittige dialoog die er destijds was tussen projectleden in het veld (die middenin de samenleving stonden) en ambassademedewerkers in de hoofdstad (die het vooral van dossierkennis moesten hebben) was productief voor gedachtevorming over OS ter plaatse en ambassade-beleid, d.w.z. vóór de afschaffing van “projecten” door Minister Eveline Herfkens. Zo’n soort dialoog ontbreekt nu bijna geheel.
Beeld Ralf Bodelier
Overleven van de Corona-crisis
Het heeft Afrika in de loop van haar geschiedenis niet aan crises ontbroken. Behalve slavenhandel, kolonialisme, epidemieën en oorlogen werd een van de grootste sociaal-economische crises veroorzaakt door de structurele aanpassingsprogramma’s van de Wereld Bank en het IMF in de jaren ’80 van de vorige eeuw. Steeds is Afrika er echter in geslaagd om van calamiteiten te herstellen of om aan steeds terugkerende calamiteiten het hoofd te bieden. De AIV schijnt de perceptie te hebben dat het Afrika aan competentie en middelen ontbreekt om het COVID-19 virus onder controle te krijgen. De praktijk leert anders.
Tot nu toe (juni 2020) zijn de gevolgen van de pandemie in Afrika (voorlopig) minder ernstig dan in Europa en Amerika (hoewel de situatie nu nog niet goed ingeschat kan worden), en is het vooruitzicht van een economische krimp ook minder ongunstig dan in westerse landen (minder dan 3%). Bovendien zijn er Nederlandse “concentratielanden” (de Sahel landen bijvoorbeeld), waar het COVID-19 als humanitair en politiek probleem insignificant is vergeleken met het dreigende verlies aan territoriale integriteit vanwege het vanuit de Sahara oprukkende jihadisme. Dat vergt veel meer slachtoffers dan het COVID-19 virus. Hoewel Nederland in de Sahel aan een aantal veiligheidsprogramma’s deelneemt, lijken deze geen van allen te leiden tot het tegenhouden van terroristen die dood en verderf onder veiligheidstroepen en burgerbevolking zaaien[14]. Wederom een voorbeeld van resultaten zonder impact.
Ook andere landen hebben grotere problemen met de interne veiligheid dan met de gezondheidstoestand van hun bevolkingen en economieën (b.v. Zuid Soedan en D.R.Congo). In sommige andere landen wordt het virus niet overal serieus genomen en verzet het publiek zich tegen lockdowns (D.R.Congo, Kameroen, ex-ebola gebieden in W.Afrikaanse kustlanden en de Sahel). Kennelijk hebben zij andere ideeën over ziekte en dood, besmetting en isolatie. Men mag zich afvragen in hoeverre de corona-crisis in Afrika zó heftig zal uitpakken dat deze door regeringen en het publiek zoals bij ons als prioriteit beschouwd wordt. Dit is niet af te meten aan de verzoeken om hulp van de, door de AIV genoemde, vier gezanten van de Afrikaanse Unie, noch aan de agenda van het eerstvolgende EU-Afrika overleg in oktober 2020 dat bijna geheel aan de virus-crisis gewijd zal zijn.
De berichtgeving volgend, lijkt het niet waarschijnlijk dat er in Afrika, als gevolg van het COVID-19 virus, meer dan normaal hongersnoden ontstaan (wat trouwens al erg genoeg is), ondanks pessimistische voorspellingen van het World Food Programme (WFP). Economieën zullen negatieve gevolgen ondervinden, maar waarop de AIV zich baseert met de bewering dat er mogelijk gedevalueerde wisselkoersen, kapitaaluitstroom en mogelijk “staatsbankroeten” ontstaan als gevolg van COVID-19 is onbekend, speculatie dus. De aanbevelingen van de AIV lijken dan ook voorbarig - zoals het aanbrengen van “een tijdelijk snel sociaal vangnet”, het garanderen van het functioneren van kritieke infrastructuur zoals elektriciteit en communicatie, en voorkoming van een domino-effect van verlies van werkgelegenheid.
Het komt mij voor dat er in Afrika andere sociale vangnetten bestaan, vooral voor kleine ondernemers (MKB) en de enorme informele sector ondernemers, die minder dan de onze financieel kampen met hoge vaste lasten zoals hypotheken, verzekeringen, huren, belastingen, afbetalingen en dergelijke, dus minder “kwetsbaar” zijn dan hun beroepsgenoten in het Westen. Met andere woorden, hoe meer “ontwikkeld” hoe desastreuzer de negatieve effecten, hoe minder “ontwikkeld” hoe minder de negatieve effecten. De AIV spreekt over óns soort vangnetten, die door óns gefinancierd zouden moeten worden. Ik zie ook niet dat, ten gevolge van het COVID-virus, in Afrika de stroom uitvalt en het internet plat gaat, zoals de AIV vreest; wij hoeven het functioneren van die “kritische infrastructuur” echt niet te garanderen.
Het zou om vele redenen beter zijn als Afrika de komende crisis op eigen kracht te boven zou komen (met hún vangnetten) zoals ze medisch al schijnt te doen. In Nigeria voorkwam de medische sector de komst van een Chinees medisch team, met als argument dat er in Nigeria genoeg werkeloos of onderbenut medisch personeel beschikbaar is. Alsmaar afhankelijk te (willen) zijn van hulp van buitenaf neemt eigen verantwoordelijkheid en initiatief weg, en komt ook het zelfbewustzijn niet ten goede. In een EU-Afrika partnership dat afstand neemt van de ongelijke donor-ontvanger relatie, maar gebaseerd is op gezamenlijke belangen (als tegenwicht tegen een China-Afrika alliantie, die trouwens al bestaat[15]) moet een onderscheid gemaakt worden tussen hulp en strategie. De Afrikaanse “hulpverslaving” en de Westerse “hulpindustrie” zullen daarvoor grondig moeten veranderen[16].
Hulpontvangers
Als “Afrika” werkelijk zo fragiel is als de AIV veronderstelt, dan zou dat voor pessimisten het bewijs zijn dat vijftig jaar ontwikkelingshulp/samenwerking niets duurzaams heeft opgeleverd. Zo ver wil ik niet gaan. Wel wil ik nogmaals het probleem van elites en dus van ongelijke rijkdomsverdeling in Afrika aan de orde stellen. In de Afrikaanse hoofdsteden van Afrika wonen puissant rijke mensen die het breed laten hangen, met vele percelen en kapitale huizen in binnen- en buitenland, buitenlandse bankrekeningen en harde valuta, meerdere luxeauto’s (soms belastingvrij), meerdere vrouwen, een veelheid aan personeel, en middelen om frequent, in de “business class” naar Europa en de Verenigde Staten te vliegen.
De elite waarover we het hebben, die haar rijkdom en macht opzichtig tentoonspreidt, als kolonialen in vroeger tijd, bestaat uit politici, hoge ambtenaren, handelaren en hooggeplaatste employees van internationale organisaties zoals de Wereld Bank en VN-organisaties en internationale banken. Zij zijn in staat om binnen korte tijd rijk te worden: van arme buitenlandse student via lid van de winnende politieke partij tot minister. Voor hen geldt de ijzeren eonomische wet: wie rijk is wordt makkelijk rijker. Zij kopen op en kopen om. Zij vormen op vele gebieden een staat in de staat voor wie aparte regels gelden en dikwijls vrijuit gaan bij grove overtredingen, b.v. zelfverrijking, misbruik van overheidsgeld, corruptie, intimidatie en wangedrag van verwende kinderen. Hun rijkdom maakt hen machtig en op hen en op hun families lijkt een regime van uitzondering, voorkeursbehandeling en straffeloosheid van toepassing.
Beeld Gewoonvoorhem.nl
Deze mensen “elite” noemen wil zeggen dat zij de hoogste politieke en bestuurlijke posten van de samenleving bekleden en hun land vertegenwoordigen in internationale organisaties en diplomatieke vestigingen waar je topsalarissen verdient en profiteert van zéér gunstige secondaire arbeidsvoorwaarden, inclusief vrijstelling van veel belastingen . Bovenstaande typering mag stereotypisch, simplistisch en wellicht stigmatiserend klinken, maar is ongetwijfeld herkenbaar voor allen die in Afrika werkzaam zijn geweest. Het is opvallend dat juist die categorie mensen gevoelig is gebleken voor besmetting met het COVID-19 virus, en wel vanwege hun frequente reisjes naar landen met een hoge besmettingsgraad (China, Europa, Amerika) waardoor “corona” ook wel de ziekte van de rijken wordt genoemd (in de Sahel: ziekte van de airconditioning). In Afrika zijn intussen een behoorlijk aantal ministers met het virus besmet en bezweken, evenals de president van Burundi (vermoed men). Het zal niemand verbazen dat de elite zich voor elk medisch wissewasje naar ziekenhuizen in het buitenland spoedt om daar behandeld te worden. Zolang deze uitweg voortduurt zal de kwaliteit van lokale ziekenhuizen immer beperkt blijven, hoeveel medische voorzieningen er ook maar ingevlogen worden.
Als het advies van de AIV opgevolgd wordt zal met deze elite onderhandeld worden. Het is de vraag of deze bestuurders bereid of in staat zijn om de hulp aan “kwetsbare” groepen in hun landen te besteden op de manier zoals de AIV dat in het spoedadvies heeft voorgesteld (“bottom-up”, lokaal ownership, gewaarborgde legitimiteit). In ieder geval zal er in die landen sprake zijn van hoge “transaction costs” (vergaderkosten, per diems, toeslagen, vergoedingen), betalingen die op een of andere manier bij die elite terecht komen. Net als bij de Nederlandse donor die “medische voorzieningen en voedsel” per KLM wil vervoeren, is de operatie voor de ontvangers van die hulp evenmin belangeloos. Zij zullen snel doorhebben dat wat zij geacht worden te doen mede in het “welbegrepen eigenbelang” is van het rijke Westen dat daarvoor handig zal worden afgerekend.
Schuldverlichting stelt, volgens de AIV, de armste landen in staat “geld vrij te maken om de gezondheids-, sociale en economische sector het hoofd te bieden”[17]. Maar zullen ze dat ook doen? De mogelijkheid die de AIV oppert is gebaseerd op vertrouwen in een vermeende idealistische, pragmatische en efficiënte instelling van lokale politici en bureaucraten, die echter niet noodzakelijkerwijs uitblinken in dat soort kwaliteiten[18]. Uiteraard zullen de donoren condities aan de hulpbesteding verbinden, maar dan verzanden zij in oude habits and mindsets zoals we die al eerder vermeldden: wie betaalt, bepaalt, wat de AIV nou net wil vermijden.
Gevoelsmatig keuren wij bovengenoemde elitaire sociaal-economisch-politieke realiteit af, maar men moet bedenken dat dit een realiteit is die, in het kader van buitenlandse hulp, niet gemakkelijk omzeild kan worden, ook niet door, bij voorbeeld, de hulp helemaal via maatschappelijke organisaties te verlenen omdat deze in dezelfde context functioneren als de genoemde elite. De vraag is hoe men met die context om moet gaan zonder onze normen van good governance geweld aan te doen.
Luchtbrug
Een m.i. curieus voorstel van de AIV betreft de Nederlandse steun om via de NAVO en de EU medische hulpgoederen en voedselhulp te transporteren. Nederland zou een luchttransport-initiatief in gang kunnen zetten vanuit het European Air Transport Command en de Strategic Airlift Capability C-17 van de NAVO. Komt daar de aap uit de mouw? Als het al niet gaat om de beteugeling van de migratie die de Europese buitengrenzen bedreigt, dan gaat het wel om het stimuleren van “de werkgelegenheid in handelsland Nederland”, met name die bij de KLM die het transport van medische voorzieningen en voedselhulp zou kunnen (of moeten?) verzorgen, indien die voorzieningen en voedsel nodig zouden zijn. De vloot van de KLM zou met noodtransport van eerste levensbehoeften en medicijnen een publieke taak kunnen vervullen. De Hoop Scheffer vindt dat “geen rare suggestie” aangezien de regering “bezig is om KLM overeind te houden” (persbericht).
Beeld KLM
Het advies is zo verwoord alsof er aardbevingen, orkanen, oorlogen, tsunami’s of ander onheil dreigt die het vereisen om een luchtbrug met acute hulpgoederen (“eerste levensbehoeften”) te organiseren. Áls dat al noodzakelijk zou zijn, en áls men serieus vreest voor het faillissement van Afrikaanse bedrijven en het instorten van hun economieën, zou dan niet, vanwege “samenwerking met nationale actoren”, overwogen kunnen worden om die luchttransporten te laten uitvoeren door Afrikaanse luchtvaartmaatschappijen die voorlopig, anders dan de KLM, overheidssteun moeten ontberen? Geef die maatschappijen een kans om bij het ‘open’ maken van alle continenten en hun “inschaling in duurzame mondiale productieketens” (AIV, p.2) te kunnen concurreren met de westerse airlines. Maak er, naar goed Europees gebruik, een tender met prijsopgave van, en kijk met welke maatschappij je het goedkooptste uit bent. Overigens hoeft noodhulpvoedsel niet altijd van ver te komen: Afrika heeft ook voedsel-exporterende landen. Dat voedsel te gebruiken in deze noodhulp operatie zou de voedselproduktie en -handel in Afrika zelf ten goede komen.
Verantwoording van de hulp
Ontwikkelingssamenwerking, inclusief humanitaire hulp, is in de loop van decennia geëvolueerd tot een fijnmazig bouwwerk van planning, uitvoering, monitoring en evaluatie (PME). Voordat geld bestemd wordt, gereserveerd wordt, en besteed wordt moet aan talloze procedures en controle-mechanismes worden voldaan. Tijdens de uitvoering moet de voortgang, de kwaliteit en het resultaat van de goedgekeurde acties gemeten worden, en tenslotte wordt de hele cyclus vanaf de identificatie tot en met de uitvoering periodiek door onafhankelijke specialisten geëvalueerd. Om die reden is het noodzakelijk om de plannen vooraf en tijdens de uitvoering in detail uit te werken en te documenteren, ook als delen van de uitvoering uitbesteed worden aan derden, zoals in dit geval bij voorbeeld de World Health Organisation, het World Food Programme en de Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden. Gezien de opstelling van Nederland in Europa over een soortgelijke mega-hulpactie, nl. ten behoeve van de door de coronacrisis zwaar getroffen Zuid-Europese landen, is het niet te verwachten dat met het Afrika-initiatief van deze houding afgeweken zal worden.
Het interne nut van al deze exercities betreft de kwaliteit van de geboden hulp , het externe nut betreft, als het publieke middelen betreft, het afleggen van verantwoording van de besteding van de gelden aan de donor en uiteindelijk het parlement of de commissie die de belastingbetalers vertegenwoordigen. Deze procedures gelden niet alleen voor OS maar in principe voor alle overheidsuitgaven in binnen- en buitenland. Meestal speelt verantwoording bij “inspecties”, “rekenkamer-commissies” of “audits” de grootste rol. Het systeem is gebaseerd op, wat men noemt, “gezond wantrouwen”. Het is ook een middel om “oneigenlijk gebruik van publieke fondsen” (corruptie) op te sporen. Corruptie komt overal voor, corruptiebestrijdingssystemen bestaan ook bijna overal ter wereld, doch zijn in mindere of meerdere mate effectief.
Als de “concrete invulling” van de “effectieve, gepaste Nederlandse bijdrage aan de mondiale strijd tegen de impact van het coronavirus”[19] volgens het AIV-spoedadvies doorgang vindt, zal de Inspectiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (IOB) na verloop van tijd ongetwijfeld belast worden met de evaluatie van de operatie, met behulp van onafhankelijke deskundigen. Hun rapport wordt dan naar de Tweede Kamer gezonden waar een politiek debat op kan volgen. De Inspectie zal kijken naar kwesties van relevantie, effectiviteit (de mate waarin het doel bereikt wordt), efficiëntie (doelmatigheid van de uitgaven), impact en duurzaamheid.
De lezer zal zich wellicht afvragen waarom in dit artikel al die kritische vragen gesteld worden. Welnu, ze zijn een voorbode van de vragen die de IOB zal stellen. Dit artikel laat zien dat nog veel vragen beantwoord moeten worden over de relevantie (de rechtvaardiging, het nut) van de operatie. Het zal een megaklus worden om een goed uitgewerkt uitvoeringsplan te concipiëren waarin de effectiviteit, de efficiëntie (wie gaat de operatie leiden, en hoe?), de impact (het bereiken van de macro-doelstellingen zoals vermeld in het AIV-advies) en de duurzaamheid van de operatie gedefinieerd zijn, en dan moet de uitvoering en de controle daarover nog beginnen. Vooral de laatste twee componenten, garanties voor impact en duurzaamheid (sterk verbonden met relevantie) zullen uiteindelijk de toets der kritiek moeten doorstaan, met name voor diegenen die moeten beslissen of het AIV spoedadvies opgevolgd moet worden.
Het huidige advies leest nobel en politiek correct. Het is echter niet voldoende gebaseerd op kennis en ervaring van hulpacties van deze aard en omvang in Afrika om te dienen als onderbouwing van steun aan Afrika voor COVID-19-bestrijding en voor de economische gevolgen van de pandemie.
De lezer zal begrepen hebben dat dit artikel geen aanval is op OS, noch op het betonen door Nederland van internationale solidariteit. Het betreft een waarschuwing voor risico’s en naïviteit, en een kritiek op de logica en een aantal vooronderstellingen en keuzes zoals die omschreven zijn in het advies van de AIV. Wel bevatten het genoemde advies en veel OS beleid overeenkomsten, zoals de pretentie macro-doelen te kunnen bereiken met de relatief geringe inputs van buitenlandse hulp in bilateraal of multi-lateraal verband. Deze pretentie wordt in dit artikel bestreden. Over OS valt veel meer te zeggen, maar dat zou ons op een ander spoor brengen dan waarvoor dit artikel bedoeld is, nl. het spoor van wetenschappers die theorieën over armoede(bestrijding) en economische ontwikkeling in “Afrika” ontwerpen[20].
Sjoerd Zanen is afrikanist, en sinds 1978 werkzaam in ontwikkelingssamenwerking in Afrika
[1]Het advies is opgesteld door mr. Jaap de Hoop Scheffer, prof. Dr. Mirjam van Reissen, prof. Dr. Luuk van Middelaar, mr. Koos Richelle en drs. Monika Sie Dhian Ho.
[2]Henk Tieleman (1991) In het teken van de economie; Over de wisselwerking van economie en cultuur; Ambo/Baarn.
[3]Zie b.v. de realisatie van Millennium-goals en de Sustainable Development Goals van de VN. Zie ook het recente IOB-rapport (voetnoot 12).
[4]Zanen, Sjoerd (2016) When Development enters the Village, in: Parts and Wholes, ed by L. and M. Prager and G.Sprenger (LIT Verlag, Wenen).
[5]Sjoerd Zanen (2018) Tong Mabior. In het gebied van de Boven-Nijl – tussen verleden en toekomst; Afrika Studie Centrum Leiden.
[6]Dikwijls wordt de gewenste impact geformuleerd als “een bijdrage leveren aan ...”, waarmee men altijd wel wegkomt, want interventies brengen doorgaans altijd wel íets teweeg, maar lost dat macro-problemen op?
[7]Zie ook Oost Europa, met betrekking waarvan dezelfde vragen gesteld kunnen worden.
[8]Ton Dietz en Hein de Haas (2018) Wen er maar aan! Migratie en Ontwikkeling: een ongemakkelijke boodschap, Geografie, juni 2018, 26-32. Zie ook: De Haas (2010) Migration and development. A theoretical perspective; International Migration Review 44(1), 227-264. Dietz, T., M. Kaag and N. De Vink (2015) Africa: international migration, emigration 2015, Africa Study Centre Leiden.
[9]Deze zin zou men in het Engels betitelen als “adding insult to injury”, en zou de samenwerking met de Sahel-landen bepaald niet bevorderen!
[10]Zie ook Blog ECDPM 15 juni 2020 door Fermando Jorge Cardoso). Zie ook Sjoerd Zanen (2016): When Development enters the Village, in Parts and Wholes, ed by L and M Prager and G. Sprenger (LIT Verlag, Wenen).
[11]ECDPM/DIE: EU Development cooperation with Sub-Saharan Africa 2013-2018; policies, funding, results. (May 2020).
[12] DGIS – Directoraat Generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
[13]Als men wil weten wat de uitdagingen van ambassade-werk inhouden, leze men Dirk-Jan Koch: De Congo Codes (2014) – Prometheus-Bert Bakker
[14]De helft van de 400 miljoen euro/4 jaar hulp aan 3 Sahellanden zal worden besteed aan geïntegreerde plattelandsontwikkeling, i.h.b. landbouwontwikkeling, een voortzetting of liever hervatting van wat Nederland al vanaf de jaren ’70 van de vorige eeuw in de Sahellanden heeft gedaan, met geïntegreerde plattelandsontwikkelingsprogramma’s en irrigatieprojecten in Burkina Faso en Mali. Zie brief Minister aan Tweede Kamer: Nederland en bredere Europese inzet in de Sahel (17 maart 2020).
[15] Merk ook op dat half juni 2020 een virtuele “Extraordinary China-Africa Summit on Solidarity Against COVID-19” heeft plaatsgevonden, onder voorzitterschap van de Chinese president Xi Jinping.
[16]Zie ook Fernando Jorge Cardoso, guest blog ECDPM 15-6-2020.
[17]De grootste schulden van Afrika zijn die bij China (20%). De AIV wil dat alle “crediteur landen”, met name ook China, een actief aandeel leveren aan schuldverlichting.
[18]De getroffen landen zouden ook belastingontduiking en –vermijding moeten verminderen (AIV 5/8).
[19]De formulering door de Minister van de aanvraag voor een spoedadvies aan de AIV, zie AIV advies, p. 1/8.
[20] Zie b.v. recente discussies in Nederland over het werk van de Nobelprijswinnaars economie 2019, A Banerji en E. Duflo (2012) Poor Economics, en de kritiek daarop van Piet Keizer: Nobel armoedeonderzoek gaat ten onder aan ‘poor economics’, Me Judice (https://www.mejudice.nl/ (4 november 2019), en de artikelen van Toon van Eijk, in Civis Mundi #2, dec. 2010; #9, jan 2012; en #33, okt 2015.