Aanbesteding

Civis Mundi Digitaal #106

door Herman Hümmels

Het LSA is een netwerk van bewonersgroepen, buurthuizen in zelfbeheer, BewonersBedrijven en coöperaties. In opdracht van het LSA schreef Jos van der Lans (cultuurpsycholoog) dit essay. Het beschrijft de praktijk-van-het-aanbesteden in de sociale sector en de vaak negatieve effecten ervan. Dit essay is gratis aan te vragen via de LSA-website. Bij toesturing per post wordt een vrijwillige bijdrage gevraagd.

Het principe
Uitgangspunt bij aanbesteding is dat bij een aankoop door de overheid elke onderneming evenveel kans heeft op een opdracht. Daarbij wordt een drempelwaarde gehanteerd waar het de prijs betreft. Is de drempelwaarde hoger dan dit bedrag, dan gelden de Europese richtlijnen. Bij diensten kan regelmatig opnieuw aanbesteed worden. Merk op dat het hier (alleen) om ‘ondernemingen’ (bedrijven) gaat. Aan deze regelgeving ging een privatiseringsgolf vooraf waardoor allerlei overheidsdiensten vanaf dat moment door particuliere commerciële bedrijven werden uitgevoerd. In principe is iedereen gerechtigd om te ‘ondernemen’, om een bedrijf te starten.

New Public Management
Vanaf de jaren tachtig, met het op gang komen van het neoliberalisme, waaide er een nieuwe wind in het politieke en economische optreden van de overheid. Kernwoord: verzakelijking. Na de ‘verzorgingsstaat’ brak een tijdperk aan van bezuiniging, afbraak van de welzijnszorg, privatisering en overheveling van verantwoordelijkheid naar burgers en gemeenten. Dit vond een beslissend moment met de inwerkingtreding van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Vanaf 2015 werden de burgers verantwoordelijk voor hun zelfredzaamheid, wat bij voorkeur inhield: hen aan hun lot overlaten. Participatie werd een ander kernwoord. De gemeenten werden verantwoordelijk voor de zorg van de mensen met een beperking en voor hun inwoners met chronische psychische en psychosociale problemen.

Marktwerking
De privatisering van zorginstellingen vond al eind vorige eeuw plaats. Er ontstond een open markt waarbij meerdere bedrijven (de vroegere zorginstellingen) konden opteren voor het werk. Er ontstond concurrentie. Dit zou de aanbieders verplichten om scherp te calculeren, heldere producten te definiëren en innovatiever te werk te gaan. In 1997 schreef het Amsterdamse stadsdeel Oud-West de eerste ‘nieuwerwetse’ aanbesteding voor het welzijnswerk uit. Winnaar: de Rotterdamse welzijnsorganisatie ‘DOCK’.
Iedereen die een beetje afweet van jeugdzorg, buurtpreventie, psychisch labiele mensen, en wat er nog meer langskomt in de welzijnssector, weet dat vertrouwen de basis is waarop gewerkt wordt (en niet de centen). Het kan jaren duren voordat een dergelijk vertrouwen gevestigd is. Door de plicht tot aanbesteding kan het nodig zijn dat om de paar jaar weer een nieuwe relatie opgebouwd moet worden, wat een enorme verspilling van investering betekent. Nog afgezien van de organisatorische omschakelingen. Vanaf de invoering van het New Public Management is de overheid de menselijke maat uit het oog verloren en is men zich gaan richten op de financiële kant van de zaak.

Technocratische illusie
Na allerlei debacles, tot faillissementen toe, werd steeds de inmiddels gangbare oplossing toegepast: aanscherping van de procedures en aanpassing van het taalgebruik. Er werd niet meer van dienstverlening gesproken maar van ‘producten’. KPI’s (kritische prestatie indicatoren) en ‘uitvraag’ – als vervangende term voor ‘aanbesteding’ – zijn gangbare begrippen geworden. Er is een schijnwerkelijkheid gecreëerd waar ambtenaren mee overweg kunnen, maar die niet past bij de welzijnszorg. Wie de aanbesteding-uitschrijvende overheid naar de mond praat heeft de beste papieren.

Kaderwet
In 1977 formuleerde de regering de ‘Kaderwet Specifiek Welzijn’. Het wilde een einde maken aan de lappendeken van organisaties die zich gevormd had in het verzuilde verleden. Het welzijnswerk werd als publieke voorziening op een overzichtelijke manier over het land verspreid en de overheid wilde de zeggenschap van burgers en lokale overheden over de inzet van welzijnswerkers vergroten. Daartoe kon het werk het beste op een ‘genormaliseerde en gedecentraliseerde’ manier verspreid worden over het land. Het moest het fundament worden van de sociale structuur. De overheid wilde een raamwerk leveren dat de gemeenten konden invullen. De eerste experimenten verliepen succesvol. Maar begin jaren tachtig trad het eerste kabinet Lubbers aan. Dit was het begin van de invoering van het neoliberale ideeëngoed met zijn no-nonsense-reputatie. Minister Brinkman zag het project als een typische vorm van sociaal-democratisch dirigisme. Te veel staat en te weinig burgers. In 1983 veegde hij het project in de prullenbak, een half decennium ervaring en experimenterende proefgemeenten verweesd achterlatend. Hij zette Wisse Dekker van Philips aan het werk om te onderzoeken in welke mate marktwerking in de zorg de groei van kosten zou kunnen beteugelen en de efficiëntie zou kunnen bevorderen. In 1987 kwam de commissie met een rapport dat het begin van de marktwerking inluidde. Mensen moesten minder op de overheid leunen en meer voor elkaar zorgen: de zorgzame samenleving. Later werd dit de participatiesamenleving.

Ideale wereld
Waarom, vraagt Van der Lans zich af, mag de welzijnszorg niet hetzelfde patroon volgen als de scholen en de medische zorg? “Nu we steeds nadrukkelijker tot de conclusie komen dat de periode van marktwerking meer kwaad dan goeds heeft gebracht, is er alle reden om op de schreden van de Kaderwet terug te keren. Dus weg met de gedachte dat de sociale basis een ongekende, spontane en zichzelf organiserende factor is, of een kwestie van op-hoop-van-zegen in aanbestedingsprocedures.” (p 75) Van der Lans beperkt zich in dit essay tot de constatering dat een “wijkgeoriënteerde infrastructuur fysieke, faciliterende en sociaal-professionele componenten kent.” (p 76) Er dient een gemeentelijke visie te ontstaan “met daarbij horende meerjarige financieringsstructuur en een lokale projectenpot om per wijk accenten te leggen.” (p 80) Verder bepleit hij een jaarlijks terugkerend community-beraad waaraan sociale- en zorgprofessionals deelnemen, maar ook anderen: onderwijzers, corporatiemedewerkers, wijkagenten, gemeenteambtenaren…

Conclusie
Mijn conclusie is dat het goed is als iedereen die met de welzijnszorg – rechtstreeks of zijdelings – te maken heeft dit boekje zou lezen. Van der Lans’ conclusie is dat “voor de facilitaire dienstverlening die welzijnsorganisaties leveren om de sociale infrastructuur te ondersteunen en de ondersteuning die door bijvoorbeeld sociale wijkteams wordt geleverd, aanbesteding niet uit den boze hoeft te zijn.” (p 83) Mits uiteraard de door Van der Lans voorgestelde manieren van ermee omgaan gevolgd worden. Waarbij voor de financiering iets in de geest van de patronen zoals in het onderwijs of de medische zorg gebruikelijk is, gevolgd zou worden, waardoor professionals in staat worden gesteld langdurige relaties op te bouwen en te onderhouden.