Ophouden met de Corruptie Percepties Index-CPI

Civis Mundi Digitaal #107

door Michel van Hulten

Op 27 januari 2021, publiceerde Transparency International de jongste editie van het eigen meetinstrument voor corruptie, de Corruption Perceptions Index 2020. Zie https://www.transparency.org/en/cpi/2020.
De eerste editie van deze jaarlijkse publicatie kwam uit in 1995, een kwart eeuw geleden. In dit artikel gebruik ik de editie van 2018. Dit is gerechtvaardigd - aangezien jaar op jaar eenzelfde methodiek en techniek van onderzoek wordt gebezigd. Het maakt feitelijk niet uit welke editie je gebruikt om te kunnen achterhalen wat de methodiek en technieken van onderzoek zijn die worden gebruikt om de jaarlijkse indices te bepalen, en daarmee de rangorde van alle landen ter wereld naar de mate waarin hun maatschappijen corrupt zijn.

Het gaat niet om harde cijfers
Op TI’s eigen website heet het: “De CPI brengt in kaart de mate waarin in 180 landen de mate van corruptie onder ambtenaren en politici wordt ervaren. Het gaat dus niet om harde cijfers [ … ]” (zie https://www.transparency.nl/wat-wij-doen/over-corruptie/#meetinstrumenten). Ik herhaal, ‘het gaat dus niet om harde cijfers’. Een hard oordeel, geveld door insiders, de gezagsdragers van TI.
Zelden wordt zo nadrukkelijk binnen een eigen organisatie van een eigen meetinstrument gezegd dat het eigen ‘meten om te weten’ niet gaat over feiten.
Op de website gaat de TI-tekst verder met de constatering “Het gaat dus niet om harde cijfers maar om de ervaringen en waarnemingen van landenexperts en zakenlieden”. En alsof we het nog niet begrepen zouden hebben schrijft TI op zijn website wat verderop onder de FAQ-kop: “welke uitingen van corruptie worden niet meegenomen in de CPI?”,  dan als eerste zin van het antwoord: “Percepties en ervaring van corruptie van de burgers”.

West-Europa en de EU scoren het best, Zwart Afrika het slechtst, respectievelijk 66 en 32 op de 100 punten die mogelijk zijn. Dat is al die jaren zo geweest. Nederland (in 2020 score 82 op 100, en rangordenummer 8) en de Scandinavische landen scoren altijd onder de besten, met nog enkele andere landen en ook in dat lijstje komt weinig verandering. Kennelijk levert alle strijd tegen corruptie weinig op. Je kunt ook als land niet allemaal als eerste of als laatste eindigen! En er ligt al die jaren lang natuurlijk steeds de vraag op tafel welke betekenis je moet hechten aan een onderzoek dat zelf in de eigen rapportage meldt dat de basisgegevens waarop de uitkomsten rusten alleen afkomstig zijn uit het meten van publieke sector corruptie. En dan daarbovenop ook nog meldt ‘specifically [ … ] multi-national companies based in “clean” or seemingly corruption-free countries have been implicated in high-profile cases of money laundering, foreign bribery and other private sector corruption.’ Ik veroorloof mij hierbij de vraag of dan bedoeld wordt bijvoorbeeld multinationals gevestigd in Nederland? Jammer dat het rapport gepubliceerd als CPI-2020 niet tenminste enkele voorbeelden aangeeft van zulke multi-nationals en landen.

En voor wie het dan nog niet begrepen heeft komt als uitsmijter in de tekst van CPI-2020 de kwalificatie: ‘those countries that perform best on the CPI are often the very same that enable high levels of illicit private sector activity, money laundering and foreign bribery.’

Overigens is TI niet elk jaar even pertinent in uitspraken over de kwaliteit van het eigen product. De CPI-2017 editie gebruikt niet de 2018-kwalificatie ‘perceived levels of corruption’, maar benoemt zichzelf als ‘leading global indicator of public sector corruption’, wat heel wat stelliger is. Gaan we terug naar 1995? De 2020-editie is weer terug bij ‘perceived levels of public sector corruption according to experts and business people’. Intussen moet wel geconcludeerd worden dat voor vele beleidsmakers en voor vele onderzoekers van het corruptieverschijnsel de CPI gezaghebbend is geworden.

Desondanks wil ik toch de uitkomst aangeboden als CPI-2018 op een aantal aspecten nog eens doorlichten om mijn aanduiding van de CPI-uitkomsten als ‘hersenspinsels’ te rechtvaardigen, en het gebruik van die uitkomsten in beleidsvorming en als uitgangspunt voor studies van het corruptieverschijnsel te ontmoedigen en af te raden.

Helaas moet ik wel hier alvast melden dat ik weinig verwachtingen koester over het effect van weer zo’n analyse. Ik maakte immers al eerder studie van CPI’s en publiceerde de resultaten met als doel de makers aan te zetten tot verbetering van hun onderzoeks-methodologie en technieken van onderzoek om te komen tot een kwalitatief beter meetinstrument voor het  corruptieverschijnsel.
Ik verwijs hiervoor alvast ook naar mijn analyse onder de titel CPI Analysis and Comments geschreven in 2007 met betrekking tot de CPI’s gepubliceerd tussen 1995 en 2005, zie https://www.academia.edu/38000426/070131_CPI_analysis_and_comments_final_.docx. Dit document eindigde ook met mijn verbeteringsvoorstellen. Nooit meer iets van gehoord.

De eerstvolgende stap was vervolgens dat TI in 2011 bekend maakte dat het zelf inzag dat er wel iets moest gebeuren gezien de kritiek die van velen was gekomen op eerder gemaakte CPI’s.

Het TI-secretariaat in Berlijn ging serieus aan de slag om een verbetering te bewerkstelligen in de tijd tussen de CPI-rapporten 2011 en 2012. Het Internationale Bestuur consulteerde het algemeen als hooggekwalificeerd erkende TI - International Index Advisory Committee Ook werd een professionele studie opgedragen aan de onderzoekers Andres Gelman en Piero Stanig.

[Prof. Andrew Gelman: Department of Statistics and Department of Political Science, Columbia University, en Dr Piero Stanig: Fellow, Methodology Institute, London School of Economics and Political Science.]

Zij schreven Proposals to improve the index of corruption, 27 augustus 2010, en stuurden vervolgens ook nog hun Comments regarding the views of the Advisory Committee, januari 2011. Gewaardeerde inbreng van alle kanten, maar afgezien van het opschuiven van de komma in het kwalificatiegetal dat elk land verkreeg als ‘corruptiescore’ (bijvoorbeeld 8,9 werd 89) is het niet gekomen.

Mijn recente zoektocht op het internet naar de teksten van het ‘Proposal’  en van de ‘Comments’ leverde geen resultaat op. Dat ligt mogelijk aan mijn onbekwaamheid op de computer. In elk geval mag ik concluderen dat ook als die documenten er nog wel aanwezig zijn, het in elk geval moeilijk is om ze te vinden. En dat is jammer. Ook mijn verzoek aan de voorzitter van het Nederlandse TI-chapter navraag te doen in Berlijn om ze weer beschikbaar te krijgen leverde geen resultaat op ondanks zijn bereidheid. Wat ik mij herinner van mijn indertijd lezen van die documenten is dat het nog steeds zou lonen ze weer te lezen en ze te gebruiken in het verbeteren van de CPI-rapporten.

Ik vind het des te opvallender en merkwaardiger dat deze rapporten gemaakt rond CPI-2012 niet te vinden zijn via de rapportage in CPI-2020, terwijl het rapport van Alvarez Diaz, M., Saisana, M., Montalto, V. and Tacao Moura, C., Corruption Perceptions Index 2017 Statistical Assessment , EUR 29405 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2018, ISBN 978-92-79-96745-0 (online), doi:10.2760/974516 (online), JRC113251, wel heel simpel te vinden is. Zie https://images.transparencycdn.org/images/2018_CPI_2017_StatisticalAssessment.pdf.
Dit rapport is een technisch rapport van het Joint Research Centre (JRC) van de Europese Commissie, dat als missie heeft ‘evidence-based’ wetenschappelijke ondersteuning te bieden aan het Europese beleid makende proces. Contact informatie: Competence Centre on Composite Indicators and Scoreboards, jrc-coin@ec.europa.eu  JRC Science Hub https://ec.europa.eu/jrc/en/coin  https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/  EUR 29405 EN, ISSN 1831-9424
© European Union, 2018.

De internationale top van TI in Berlijn maakte in 2011/12 breed bekend dat het verbeteringen had aangebracht in de wijze van werken aan de samenstelling van de CPI. Nu was het pas echt goed! En ik was dus genoeg belangstellend om eens goed te gaan kijken naar de twee rapporten van respectievelijk CPI-2011 en CPI-2012. Wat was er terecht gekomen van de vele verbeteringsvoorstellen?
Ik analyseerde de CPI-2011 en CPI-2012 om van de praktijk van het maken van die twee en hun onderlinge vergelijking te leren of en welke verbeteringen waren ingevoerd. Die analyse is gepubliceerd in Civis Mundi #16 van januari 2013, zie het artikel: Corruption Perceptions Index, Onverantwoord klasseren van ‘corruptheid’ van landen,  https://www.civismundi.nl/index.php?p=artikel&aid=1998 .

In dat artikel vergelijk ik ook de uitkomsten van CPI-2012 met die van een EU-rapport: het Public Opinion Survey van de Europese Commissie met als rapport ‘Corruption’, Special Eurobarometer 374, (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf ) waarvoor het veldwerk gedaan is in september 2011 met een rapport gepubliceerd in februari 2012. Ook dit survey is gebaseerd op ‘percepties’ en niet op ‘feiten’. In dat opzicht en ook qua timing is het dus perfect vergelijkbaar met de CPI-2012.

Het verschil met CPI-2012 ligt in de ondervraagden: CPI-2012 baseerde zich op informatie afkomstig van onderzoek-specialisten en zakenlieden. De Europese Commissie richtte zich tot de burgers en liet een steekproef uit de bevolkingen van de EU-leden-landen onderzoeken. Een categorie die de makers van de jaarlijkse CPI juist uitdrukkelijk uitsluiten (zie voor dat laatste de antwoorden bij de FAQ’s op de TI-website).
Kortheidshalve verwijs ik hier naar dat artikel waarvan de ondertitel (Onverantwoord klasseren van ‘corruptheid’ van landen) al duidelijk maakt dat naar mijn mening ik niet noemenswaardige resultaten gevonden had.

Mijn analyse van CPI-2012 eindigde met de conclusie (ik citeer):

Conclusie

‘De CPI roept zoveel vragen op, de werkwijze die gevolgd wordt kent zoveel tekortkomingen, antwoorden op methodologische en onderzoekstechnische vragen blijven zo volledig onbeantwoord door de makers van de CPI, dat er slechts één advies gegeven kan worden: gebruik deze scorelijsten niet. In elk geval is dat niet wetenschappelijk verantwoord.’

‘Mede vanwege de gevolgen is het ook maatschappelijk niet verantwoord deze uitkomsten te gebruiken voor het beleid. Als regeringen hun steun aan landen, of als bedrijven hun investeringsbeslissingen laten beïnvloeden door de gegeven scores en rangnummers, dan begeven ze zich in drijfzand. Ook al stapelen de makers nog meer van deze modder op elkaar, beton zal het zo nooit worden.’

Zes jaar later, 2018

Nu zijn we weer zes jaar verder. Wat leert ons een kennisname van CPI-2018?
Ik ga daarvoor in op vier kernpunten van mijn bezwaren.

1. Het grondmateriaal gebruikt voor de CPI-2018.
2. Corruptie definitie(s).
3. Wiens percepties tellen, wie wordt gehoord?
4. Gaat het wel om 2018?

Alles wat ik verder bespreek komt of uit CPI-2018 zelf, of uit de 13 bronnen waaruit geput is voor het samenstellen van CPI-2018. Daarbij passen dan eerst nog enkele opmerkingen. Zie voor de lijst van de 13 gebruikte bronnen, hun makers en een korte beschrijving van hun inhoud het TI-rapport https://www.transparency.org/files/content/pages/2018_CPI_SourceDescription_EN.pdf.
Onderstaand citeer ik uit dit rapport.

1. Het grondmateriaal gebruikt voor de CPI-2018

In de publicatie CPI-2018 wordt niet verantwoord op grond van welke criteria gekozen is voor juist deze 13 wel gebruikte informatiebronnen. Evenmin worden we geïnformeerd welke andere mogelijke bronnen van relevante informatie over corruptie zijn beschouwd maar afgewezen om dienst te doen voor het samenstellen van CPI-2018.
Wat waren de criteria om bij nader inzien deze andere bronnen toch af te wijzen en niet te gebruiken?
Heeft die keuze invloed op de te bereiken corruptiescore? Deze vraag kunnen we niet beantwoorden omdat TI niet rapporteert welke mogelijke bronnen van informatie het heeft onderzocht en vervolgens heeft opgenomen dan wel afgewezen voor de verdere analyse van het corruptieverschijnsel.

Wat we wel kunnen zien is dat TI in 2012 gebruik maakte voor het samenstellen van de CPI-2012 van de eigen Bribe Payers Index (BPI) van dat jaar gericht op de aanbodzijde van corruptie. Niet in 2018. ‘Waarom niet?’ wordt niet verklaard. Op de TI-website vind ik hierover: ‘Sommige van de rijkste landen ter wereld hebben geen oog voor corruptie. Wanneer hun bedrijven gebruik maken van omkoping om in het buitenland orders te verkrijgen, dan zijn hun regeringen effectief medeplichtig aan het exporteren van corruptie’ (‘Some of the world’s richest countries turn a blind eye to corruption. When their companies use bribes to win business abroad and are allowed to get away with it, governments are effectively complicit in exporting corruption.’). Voorts: ‘De BPI stoelt op de inzichten van duizenden senior zakenlieden uit de geïndustrialiseerde en in ontwikkeling zijnde wereld’ (‘The index is based on the views of thousands of senior business executives from developed and developing countries.’).
Wat is de reden om van hun opinies in 2018 geen gewag te maken nadat dit in 2012 wel relevant was?

Wat we ook kunnen zien is dat in 2018 geen gebruik is gemaakt van de Mo Ibrahim Index of African Governance (http://iiag.online/) bij het klasseren van Afrikaanse landen, en dan met name de informatie te gebruiken die staat binnen de sectie gewijd aan ‘Public Perception of Security & Rule of Law’. In dat deel van de (mogelijk rijkste man van zwart-Afrika) Mo Ibrahim-rapportage gaat het om twee indicatoren met name betreffende ‘de mate van vrijheid die burgers voelen al dan niet smeergeld te moeten betalen, een gift te doen, of een gunst te verlenen aan een ambtenaar om een document te verwerven dat zij nodig hebben’[1]. En als tweede ‘de mate vast te leggen van het burgersentiment of de regering goed genoeg werkt aan de bestrijding van corruptie in regeringskringen’[2].

Opmerkelijk is ook dat de bron van gegevens #3, Bertelsmann Stiftung Transformation Index, die reeds gebruikt was voor CPI-2017, nu opnieuw is gebruikt voor CPI-2018, terwijl de verbeteringsvoorstellen van 2012 juist alle dubbel gebruik hadden afgezworen.

Voor het samenstellen van CPI-2018 maakte het Secretariaat van TI in Berlijn geen gebruik van een ander eigen jaarlijks product: Exporting Corruption, progress report 2018 (of, mogelijk, als dat te laat uitkwam in 2018, de editie van 2017) Assessing enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention door Gillian Dell and Andrew McDevitt; met bijdragen van Huma Haider, Julius Hinks, Casey Kelso en Johannes Wendt; Editor: Stephanie Debere. Ik vind dat onbegrijpelijk. Dit rapport van het Transparency International Secretariaat maakt deel uit van een project dat gefinancierd wordt door het Siemens Integrity Initiative. ISBN of full report: 978-3-96076-097-9. Zie eventueel de verkorte versie op het internet: https://www.transparency.org/files/content/publication/Download_a_short_version_of_the_report.pdf

Een tekort  aan informatie zie ik ook in CPI-2018 bij de opmerking dat de gegevens afkomstig uit de bron IHS Global Insight ( is nu: https://ihsmarkit.com/industry/economics-country-risk.html ) werden verkregen via het World Bank World Governance Indicators portal, omdat ‘IHS was gestopt met het verschaffen van die gegevens’[3]. Deze handelwijze roept in elk geval bij mij de vraag op: waarom is IHS gestopt met die medewerking? En die vraag wordt in de rapportage niet beantwoord. Ik ben uiteraard blij dat langs een andere weg die informatie toch beschikbaar is gekomen voor CPI-2018.

Relatie corruptie – democratie?

In dit artikel wil ik niet ingaan op de door TI veronderstelde relatie (causaliteit?) tussen bestrijding van corruptie en crisis in democratie[4]. Of die relatie er is en of de causaliteit dan is dat een tekort aan corruptiebestrijding bijdraagt aan de crisis in de democratie of dat de causaliteit in de omgekeerde richting werkt, blijft een interessante vraag, maar die heeft weinig te maken met de toekenning van waarde aan de CPI-methodiek en de eruit voortkomende jaarrapporten zoals de CPI-2018. Die mogelijke relatie blijft uiteraard een onderwerp dat nadere studie verdient.

2. Corruptie definitie(s)

In elk geval voor alle onderzoekers van het corruptieverschijnsel in de wereld is wel het grootste probleem dat corruptie verborgen crimineel gedrag is, met hier nadruk op het criterium ‘verborgen’. Corruptelingen hebben geen belang bij openheid, transparantie, en verantwoording van gedrag. In de regel heeft een misdadiger geen belang bij openheid en bekendheid. Maar het slachtoffer wel. Bij corruptie hebben beide partijen, betaler en ontvanger, gever en nemer, belang bij geheimhouding. Beide partijen denken voordeel te halen uit hun gezamenlijk corrupt gedrag. En zij houden beiden dat gedrag en de geboekte voordelen liefst geheim. Hun onderlinge relatie lijkt voordelig te zijn voor beide partijen, de echte slachtoffers zijn de belastingbetalers en de consumenten, die samen de extra kosten dragen van het corrupte gedrag.
Terwijl in de jaren 1991-1993 de oprichters van TI nog in hun voorbereidingsfase zaten, gebruikten zij voor de op te richten vereniging de werknaam ‘bad business practices’, alsof deze naam het best benaderde de activiteiten die zij beoogden. Met een moralistische ondertoon uitgedrukt in het woord ‘bad’, ‘slecht’. Maar in de ervaring van corrupte ambtenaren, politici en ondernemers was hun corrupt gedrag helemaal niet ‘slecht’. Het leverde wat op. Het was niets anders dan een andere wijze van zaken doen. ‘Good business practices’. Met de keuze voor het woord ‘transparency’ in de naam gekozen voor TI, werd de moralistische benadering verlaten en werd rechtstreeks aangesloten op het ondoorzichtige karakter van corruptie als misdrijf.

In de vroege bestaansjaren van TI was er geen geld om eigen onderzoek op te zetten naar de vraag ‘wat is corruptie’ en daardoor ook kon de vraag naar de ‘kosten van corruptie’ (en dus ook naar de omvang van het verschijnsel) niet beantwoord worden. Maar die vragen moesten wel gesteld, en beantwoord worden. De systematiek die professor Lambsdorff uitdacht om te komen tot de Corruptie Percepties Index, kwam TI wel erg goed uit. Zonder eigen geld je bestaansrecht toch rechtvaardigen op de grondslag van door anderen gevonden gegevens. Omkijken naar gegevens die anderen in andere onderzoekingen al bijeen hadden gehaald, op grond waarvan zij meenden die vragen te kunnen beantwoorden. Dat leverde het product ‘CPI’ op. Een probleem hierbij was dat in elk van die andere onderzoekingen aan het woord ‘corruptie’ een andere betekenis werd gehangen. In vroege CPI’s werden wel tot een zeventiental uitkomsten van andere onderzoekingen bijeen gebracht en werd uit dat totaal de CPI samengesteld. In meest recente jaren gaat het veelal om dertien van die andere onderzoekingen. Als je dan gaat kijken wat in die dertien onderzoekingen eigenlijk het centrale woord of de centrale vraag is, dan zie je dat het over allerlei onderwerpen gaat, maar zelden, of eigenlijk nooit, over corruptie als misbruik van verkregen beslissingsmacht ten eigen bate, oftewel publieke macht misbruiken om eigen particulier voordeel te behalen.
Het helpt om beter te begrijpen wat ‘corruptie’ inhoudt om te lezen, https://www.greens efa.eu/files/doc/docs/e46449daadbfebc325a0b408bbf5ab1d.pdf ) ‘The Costs of Corruption across the EU’ – in English, en/of in het Nederlands mijn hiervan afgeleide artikel, gepubliceerd in Civis Mundi # 79, in maart 2019: https://www.civismundi.nl/index.php?p=artikel&aid=4923 ‘Kosten van corruptie per EU-land’.

Inzicht in wat in al die 13 onderzoekingen werd nagespeurd kan verkregen worden door te kijken naar de kernvragen die erin werden gesteld.
Het meest viel mij op dat alleen in bron #7 en bron #8 direct naar ‘corruptie’ werd gevraagd. In bron #7 luidde die vraag: ‘Omkoperij en corruptie, bestaan die of bestaan die niet?’
[‘Survey respondents were asked: “Bribery and corruption: Exist or do not exist”.’]
In bron #8: ‘Welk gewicht ken je toe aan het corruptieprobleem in het land waar je werkt?
[‘How do you grade the problem of corruption in the country in which you are working?’]

Zeer in het kort gezegd ging het in de andere bronnen voor CPI-2018 bij de vraagstellingen om allerlei andere ingangen tot het probleem. In het navolgende geef ik per bron steeds eerst in het Nederlands aan wat mijn herformulering is van wat het desbetreffende onderzoek beoogt, gevolgd door een letterlijk citaat uit het betreffende onderzoek om te laten zien dat mijn herformulering recht doet aan wat die bron aangeeft. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van de bronnen aan de respondenten weinig of niets vragen over ‘corruptie’ zelf maar zich richten op allerlei nevenverschijnselen. Het zijn wel allemaal appelen, maar uit zeer diverse rassen! Om uit deze verscheidenheid een oordeel te halen door toekenning van een unieke kwalificatiecode zoals dat gebeurt in de CPI is een wel zeer gewaagde exercitie.

#1 Schat de mate in van verantwoordelijk houden van de uitvoerende macht voor het gebruik van financiën.
‘assess the extent to which the executive can be held accountable for its use of funds and the results of its actions by the electorate and by the legislature and judiciary, and the extent to which public employees within the executive are required to account for the use of resources, administrative decisions, and results obtained.’

#2 Schat de mate in van preventie van misdragingen ten eigen bate door houders van openbare ambten.
‘To what extent are public officeholders prevented from abusing their position for private interests?’

#3 In welke mate worden misbruikers van publieke ambten vervolgd of gestraft?
‘To what extent are public officeholders who abuse their positions prosecuted or penalized?’

#4 Wordt publiek geld goed beheerd, wordt het misbruikt door publieke ambtsdragers,

worden benoemde ambtsdragers goed gemanaged? Is de rechtspraak onafhankelijk?
‘Are there clear procedures and accountability governing the allocation and use of public funds?

Are public funds misappropriated by ministers/public officials for private or party political purposes?

Are there special funds for which there is no accountability?

Are there general abuses of public resources?

Is there a professional civil service or are large numbers of officials directly appointed by the government?

Is there an independent body auditing the management of public finances?

Is there an independent judiciary with the power to try ministers/public officials for abuses?

Is there a tradition of a payment of bribes to secure contracts and gain favours?’

#5 Wordt corruptie effectief bestreden, bevordert de wet openheid voor financiële transacties en gaat de wet belangenverstrengeling tegen, zijn klokkenluiders en journalisten beschermd?
‘The Freedom House experts are asked to explore a range of indicative questions, including:

Has the government implemented effective anti-corruption initiatives?

Is the country’s economy free of excessive state involvement?

Is the government free from excessive bureaucratic regulations, registration requirements, and other controls that increase opportunities for corruption?

Are there significant limitations on the participation of government officials in economic life?

Are there adequate laws requiring financial disclosure and disallowing conflict of interest?

Does the government advertise jobs and contracts?

Does the state enforce an effective legislative or administrative process—particularly one that is free of prejudice against one’s political opponents—to prevent, investigate, and prosecute the corruption of government officials and civil servants?

Do whistleblowers, anti-corruption activists, investigators, and journalists enjoy legal protections that make them feel secure about reporting cases of bribery and corruption?

Are allegations of corruption given wide and extensive airing in the media?

Does the public display a high intolerance for official corruption?’

#6 Loop je als ondernemer aan tegen omkoperij en ander corrupt gedrag?
‘Experts are asked to assess the risk that individuals/companies will face bribery or other corrupt practices to carry out business, from securing major contracts to being allowed to import/export a small product or obtain everyday paperwork. This threatens a company’s ability to operate in a country, or opens it up to legal or regulatory penalties and reputational damage.’

#9 Allerlei nevenverschijnselen worden genoemd en daarvan wordt gevraagd de omvang van het benoemde in te schatten.
‘This is an assessment of corruption within the political system. The most common form of corruption met directly by businesses is financial corruption in the form of demands for special payments and bribes connected with import and export licenses, exchange controls, tax assessments, police protection, or loans. The measure is most concerned with actual or potential corruption in the form of excessive patronage, nepotism, job reservations, exchange of favours, secret party funding and suspiciously close ties between politics and business.’

#10 In de eerste zin wordt ‘corruptie’ wel genoemd, maar in de tweede zin blijkt het toch om nevenverschijnselen te gaan.
‘Experts are asked to assess transparency, accountability and corruption in the public sector. This criterion assesses the extent to which the executive can be held accountable for its use of funds and the results of its actions by the electorate and by the legislature and judiciary, and the extent to which public employees within the executive are required to account for the use of resources, administrative decisions, and results obtained.’

#11 Een onderzoek naar de vraag of corrupt gedrag aanvaardbaar is.
‘In your country, how common is it for firms to make undocumented extra payments or bribes’, and ‘In your country, how common is diversion of public funds to companies, individuals or groups due to corruption?’

#12 Een omgekeerde vraagstelling: handelen ambtsdragers niet-corrupt?
‘Absence of corruption, A total of 53 questions are asked of experts on the extent to which government officials use public office for private gain. These questions touch on a variety of sectors within government including the public health system, regulatory agencies, the police, and the courts. Individual questions assess whether Government officials in the executive, in the judicial branch, in the legislature, in the police and the military do not use public office for private gain.’

#13 Een hele brede benadering: vrijwel alle crimineel gedrag wordt meegenomen in de vraag naar het voorkomen van corruptie, ook bijvoorbeeld diefstal en wetgeving.

‘The measures tap into several distinguishable types of corruption: both petty and grand; both bribery and theft; both corruption aimed at influencing law making and that affects implementation.’

In de dertien bronnen vinden we geen grootste gemene deler om het tekort aan een voor iedereen aanvaardbare corruptiedefinitie op te vangen. Wil een betere CPI in de toekomst een kans maken wetenschappelijk bruikbaar te zijn voor corruptieonderzoek en voor bestrijding, dan zal TI, en dan zal de onderzoekswereld in het algemeen, nog heel wat werk te verzetten hebben. Tot we zover zijn gekomen, is het verstandig voor TI wat minder pertinent te zijn in de claim dat het met de jaarlijkse CPI dè gekwalificeerde bestrijder van corruptie is die we nodig hebben.

3. Wiens percepties tellen, wie wordt gehoord?

Noch in 1993, het geboortejaar van TI, noch in 1995, het jaar met de eerste CPI, toen nog genoemd ‘Corruption Index’, werd de vraag naar wat corruptie is op een voor iedereen bevredigende wijze beantwoord. Dat maakte het ook onmogelijk de werkelijke omvang van dit verschijnsel in de wereldeconomie vast te stellen. Er waren simpelweg niet voldoende onweerlegbare gegevens beschikbaar. Het is begrijpelijk dat toen gekozen werd voor een benadering die er in essentie uit bestaat aan experts en burgers te vragen wat zij ervan vinden. Dan krijg je meningen en opinies. Ietwat onvriendelijker gezegd: dan krijg je ‘hersenspinsels’. TI volgde ook dat spoor en ging voor deze percepties, de opinies van betrokkenen. Het kon ook moeilijk anders want TI doet geen eigen onderzoek maar bouwt voort op wat anderen aan onderzoeksresultaten opleveren.
Dan wordt het dus nog belangrijker wie de vragen stelt en aan wie de vragen gesteld worden. Dit des te meer omdat vanaf de eerste editie van de CPI in het bijzonder een of meer landen die pas aan het eind van de reeks van gekwalificeerde landen in de Index genoemd worden, heftig protesteren tegen hun plaatsing. Dat begon meteen al goed in 1995 toen Kameroen de hekkensluiter was, de regering aldaar deze uitkomst bestreed en dus de methodiek bekritiseerde die gebruikt was om uit een veelheid aan gegevens een rangorde op te stellen die slecht uitpakte voor dat land. Het was voorspelbaar dat in dit proces de onderzoekers werden aangevallen als ‘bevooroordeeld’, en dat verklaard zou worden dat hun grondgegevens niet deugden. Omdat er ook geen goed sluitende definitie was van corruptie, zien we ook onmiddellijk dat verklaard wordt dat bepaalde gedragspatronen die in sommige landen als corrupt betiteld worden, in andere landen niet meer zijn dan normaal geacht gedrag dat past in de lokale cultuur.

Voor TI was toen en is nog steeds helder waar het om gaat. ‘Gewone burgers staan in de frontlijn van de strijd tegen corruptie en TI ondersteunt hen’. ‘Gewone burgers houden hun regeringen verantwoordelijk voor het gebruik dat de regering maakt van het aan de regering toevertrouwde publieke geld, ook dus voor de bestrijding van misbruik van dat geld door hun ambtsdragers voor hun eigen particuliere behoeftebevrediging. Lees erop na de 9^e editie van Transparency International’s Global Corruption Barometer series – de grootste studie die burgers bevraagt naar hun eigen ervaringen met corruptie in hun dagelijks leven, hun opvattingen over corruptie-dreigingen in eigen land, en hun bereidheid mede corruptie te bestrijden. Zie als bron: People and corruption: Citizen’s Voices from around the world, Global Corruption Barometer 2017 door Coralie Pring, Research Expert, Transparency International Secretariaat, ISBN: 978-3-96076-067-2. https://www.transparency.org/en/publications/people-and-corruption-citizens-voices-from-around-the-world

Dit rapport is gebaseerd op interviews met 162.136 volwassenen tussen maart 2014 en januari 2017. Het toont hoe gewoon corruptie overal ter wereld toen was met een gemiddelde van een op de vier burgers die met corruptie te maken kreeg in het dagelijkse leven bij enigerlei contact met bestuurders. Het maakt ook helder hoever regeringen nog hebben te gaan als zij het VN-duurzaamheidsdoel ‘corruptie en omkoperij te reduceren’, willen bereiken.
Het toont wel een andere wereld van ‘kleine corruptie’, dan die welke opdoemt uit de 13 bronnen die gebruikt zijn voor het samenstellen van CPI-2018. Die bronnen zijn gemaakt door vooral wetenschappelijke onderzoekers en politieke en ambtelijke bestuurders, en kennen als respondenten niet de ‘gewone man en vrouw’ maar richten zich op het gedrag van de ‘high and mighty’. Op de corruptie die gepaard gaat met enorme belangen en met geldbedragen in de tientallen en honderden miljoenen dollars of euro’s.

Uit het grondmateriaal, de ‘bronnen’, en door de keuze voor gerespecteerde instituties met onderzoekers die gewend zijn op hoog niveau te werken, krijgen we ‘percepties van corruptie’ gepresenteerd die afkomstig zijn van een betrekkelijk kleine groep uit een bandbreedte van ‘experts’, meestal mannen, witteboordwerkers, in leeftijd tussen 35 en 55 jaar, met MBA of doctor titels in economie en financiën, hogere inkomens, op leidende posities in de zakenwereld en academia, dikwijls slechts tijdelijk wonend in de landen waarover ze rapporteren, in dienst van bedrijven die langdurig professioneel op dit terrein en in deze problemen werkzaam zijn.
Gelijken hun percepties op die welke we zouden krijgen van vrouwen, jongeren en ouderen, lager opgeleiden, blauweboordwerkers, armen, buitenlanders, kort samengevat ‘machtelozen’? En wat gebeurt er als deze laatsten de onderzoekers zouden worden?

Waarschijnlijk betwijfelt niemand dat de vakbondsman of -vrouw met andere percepties zal antwoorden dan de CEO van een groot bedrijf of een professor in business administration. Deze vakbondsman of -vrouw zal waarschijnlijk ook tot een andere onderzoeksopzet komen, anders vragen en anders interpreteren. De vraag lijkt ook gerechtvaardigd waarom wij meer aandacht zouden hebben voor de percepties die samenvallen met de eerstgenoemde categorie van onderzoekers en respondenten en minder voor de tweede categorie?

4. Gaat het wel om 2018?

11 van de 13 bronnen hebben als publicatiejaar 2018, nrs. 1 and 12 zijn gedateerd met 2017. CPI-2018 is gepubliceerd door TI International Secretariat op dinsdag 29 januari 2019 als: “CPI-2018”.

In de 13 bronnen wordt correct vermeld op welke data dan wel in welke periode de grondgegevens verzameld zijn. Zie het TI document:  https://www.transparency.org/files/content/pages/2018_CPI_SourceDescription_EN.pdf

Van die website-pagina komt ook de rest van de informatie die hierna staat in de slottabel. De meeste gegevens in de bronnen stammen uit 2017 of de eerste maanden van 2018. Alleen bron nr. 9, PRS International Country Risk Guide haalt augustus 2018, de laatste vier maanden van 2018 ontsnappen dus geheel aan waarneming en verwerking. Soortgelijk afstanden worden genoteerd ook in andere edities. Hiermee wordt weinig of geen rekening gehouden door onderzoekers en beleidsmakers die andere verschijnselen of gebeurtenissen onderzoeken en een link willen leggen tussen hun onderzoeksresultaten en de CPI. Als voorbeeld wijs ik naar The Gambia, een land op de West-Afrikaanse kust waar op 21 januari 2017 de toenmalige dictator-president zijn functie verloor en het land ontvluchtte. Voor de CPI had dit als gevolg dat het land plotseling voor de CPI-2018 aanzienlijk beter scoorde. In 2017 nog een score van 30 op 100 en een rang op de index van 130^e land op de 180 landen die de CPI noemt. Een jaar later score 37 en rang 93^e.

Ik schreef hierover al in Civis Mundi #85 van juni 2019 onder de titel ‘When? “2018”? And what about The Gambia?’ omdat TI-auteurs deze enorme verbetering in de TI-kwalificaties voor Gambia verbonden aan de val en vlucht van de dictator. Ik betoogde toen al dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat een dergelijke gebeurtenis op zo’n korte termijn zo’n enorm verschil kan verklaren. Percepties van een land veranderen niet zo snel. Dit effect wordt nog versterkt doordat gebeurtenissen in een land pas verlaat gaan doorwerken in de samenstelling van de CPI omdat ook nog eerst de samenstellers van de bronnen die TI gebruikt, zelf nog hun rapportages rond moeten krijgen en publiceren wat een extra vertraging oplevert.

Tabel 1, samenvatting van de data-tabel

Tabel 2, CPI-2018, gepubliceerd op 29 januari 2019, 13 bronnen, data