Macht en tegenmacht

Civis Mundi Digitaal #109

door Erik Jansen

Bespreking van Pieter Omtzigt, Een nieuw sociaal contract. Prometheus, 2021.

 

Piet Omtzigt is kamerlid van het CDA sinds 2003 en heeft de afgelopen jaren met grote volharding vele misstanden rond de rechtsbescherming van burgers aan de kaak gesteld, zowel in Nederland als binnen Europa. Meest aangrijpend was de kinderopvang toeslagenaffaire waarbij ouders van fraude werden verdacht, en enorme bedragen moesten terugbetalen. In 2015 werd op verzoek van een aantal ouders de ombudsman benaderd die najaar 2017 bevestigde dat de Belastingdienst fout zat. Daarna heeft het nog tot 2019 geduurd voordat naar buiten kwam dat 25.000 ouders op een vergelijkbare manier waren getroffen, en pas onlangs zijn de eerste compensaties uitgekeerd.

In zijn boekje beschrijft hij in hoofdstuk 4 en 5 uitgebreid de misstanden rond de toeslagenaffaire en andere dossiers zoals de afhandeling van de aardbevingsschade in Groningen. Omdat deze zaken bekend verondersteld mogen zijn zullen we direct overstappen naar de voorstellen die Omtzigt doet in hoofdstuk 6 voor een beter functioneren van de overheid. Kernpunt is dat het eenvoudiger moet worden voor de burger om zijn recht te halen ten opzichte van de overheid.

 

Scheiding der machten

Onze rechtsstaat is gebaseerd op de trias politica, de scheiding van de wetgevende macht, de uitvoerende macht, en de rechterlijke macht. Deze drie pijlers dienen onafhankelijk van elkaar te functioneren en elkaar te controleren. In Nederland heeft de regering echter zowel wetgevende macht als uitvoerende macht. De regering bereidt de wetten voor die het parlement moet goedkeuren, maar veel beleid ligt al vast in het coalitieakkoord, en de behandeling van de wetten en maatregelen in de Kamer is beperkt. Daardoor is er van een werkelijke evaluatie en inschatting van de gevolgen voor de burgers weinig plaats. Daarnaast heeft de kamer de taak de uitvoering van de overheid te controleren, maar dat vraagt veel tijd, en de nodige informatie is niet altijd beschikbaar. Bovendien dient de burger beschermd te zijn tegen onrecht en tegen een te grote macht van de uitvoeringsorganisaties zoals de Belastingdienst. De burger moet in laatste instantie bij de rechter verhaal kunnen houden. Dat werkt echter niet als zowel de burger en de rechter niet alle informatie aangeleverd krijgen vanuit de uitvoeringsorganisaties. Het politieke falen dat aan het licht is gekomen door de toeslagenaffaire raakt aan een fundamenteel probleem: het functioneren van de rechtsstaat en daarmee het vertrouwen tussen overheid en burger. Voor herstel van de tegenmacht doet Omtzigt (in zijn eigen woorden) de volgende suggesties.

 

De volksvertegenwoordiging

Alles begint met een goede volksvertegenwoordiging. Helaas zijn Eerste en Tweede Kamer versnipperd over een groot aantal partijen die in de loop van de zittingsperiode vaak nog de nodige afsplitsingen kennen. Dus naast het zichtbare werk als deelname aan debatten en politieke fora, is er weinig tijd voor het inhoudelijke werk: het analyseren van het beleid, het doorgronden van de wetten en het controleren van de uitvoering. Voor kleine fracties is het vrijwel ondoenlijk om al die taken goed te vervullen. Een betere fractieondersteuning of uitbreiding van het aantal leden/zetels van beide kamers zou een optie kunnen zijn. (Nieuwsuur meldde onlangs dat de meeste fracties het beschikbare geld voor fractieondersteuning niet eens volledig gebruiken, en voor een deel ook aan pr-medewerkers besteden om de sociale media te bedienen). De toetsing van wetten is nu volledig aan het parlement. Een aanvullende mogelijkheid zou zijn om een Constitutioneel Hof wetten op verzoek te laten toetsen aan de Grondwet, zoals dat in Duitsland gebeurt.

 

Ambtelijke diensten

De ministeries en de diensten zijn voor de kamerleden en burgers ontoegankelijke bastions. Er zijn wel 700 voorlichters actief binnen het overheidsapparaat, maar die hebben toch vooral tot taak hebben het beleid te verkopen en de bewindslieden uit de wind te houden. Veel informatie binnen de diensten is vertrouwelijk en wordt niet systematisch geregistreerd of gedeeld met kamerleden. Als kamerleden stukken opvragen maar ze weten niet de exacte, letterlijke naam van het stuk, dan wordt het stuk vaak niet verstrekt. Het heeft jaren geduurd voordat de interne notitie boven water kwam, die een juriste van de Belastingdienst/Toeslagen had geschreven in 2017 op verzoek van het managementteam van de Belastingdienst. Zij constateerde dat de Belastingdienst laakbaar had gehandeld en adviseerde om de ouders schadeloos te stellen. Met haar advies is niets gedaan.

Topambtenaren zijn onderdeel van de Bestuursdienst en rouleren regelmatig waardoor de continuïteit niet is gegarandeerd. Vaak weten zij niet wat er speelt, of ze dekken de problemen toe totdat ze verhuizen naar een ander ministerie. Bij het tussentijds aftreden van bewindslieden zijn er veelal geen overdrachtsdossiers.

 

Toezichthouders

Als er problemen aan het oppervlak komen dan worden eerst interne onderzoeken gedaan, die beogen de problemen intern op te lossen maar die veelal uitmonden in het toedekken van het probleem of tot uitstel en afstel.  Ambtenaren die intern of naar buiten de klok luiden worden als lastig gekwalificeerd en vaak tegengewerkt of overgeplaatst.

Het aantal adviescommissies (WRR, etc.) is de afgelopen decennia sterk gereduceerd en telt nu in totaal ongeveer een honderdtal leden, hetgeen veel te weinig is voor de complexiteit van de verschillende beleidsterreinen. Voor de belastingen en toeslagen is er momenteel geen externe adviescommissie of extern toezicht geregeld.

Voor de diverse sectoren en markten zijn toezichthoudende instanties ingesteld, zoals rond privacy, de telecommarkt, gezondheidszorg, etc. Deze instanties zijn vaak gelieerd aan de ministeries en worden bemand met overstappers uit de overheidsdienst. Veel uitvoeringsorganisaties zijn afhankelijk van geld of subsidie van de overheid. Dat creëert een afhankelijkheidsrelatie waar kritiek niet op prijs wordt gesteld.

 

Complexiteit van de regelgeving

De belastingen hebben niet alleen de bedoeling geld op te halen om de financiering van overheidstaken veilig te tellen, maar hebben ook de nodige nevendoelen zoals een rechtvaardiger verdeling van de welvaart en het bevorderen van maatschappelijk wenselijke doeleinden zoals gezondheid en energiebesparing. Naast de inkomstenbelasting met de schalen, forfaits en maxima, zijn er ook heffingkortingen en toeslagen die veelal ook weer inkomensafhankelijk zijn. Door de wens van de politiek om de “koopkrachtplaatjes” voor alle groepen werkenden, één- en tweeverdieners, gezinnen met kinderen, gepensioneerden, etc. positief te houden, zijn extra ‘knoppen’ nodig. Toeslagen en aftrekposten geven die regelknoppen. Deze extra knoppen compliceren het model zodanig dat het nauwelijks meer te doorgronden is. Verder worden ze geoptimaliseerd voor de standaard gevallen in de koopkrachtplaatjes (zoals de modale kostwinner). De theoretische werkelijkheid van het model heeft veelal weinig relatie met de werkelijkheid, ja kan zelfs volkomen averechts uitpakken. Zie hieronder onder Modellen.

Bij de Toeslagenaffaire speelde ook nog dat de toeslagen worden uitgekeerd in de vorm van een voorschot, die al dan niet later kon worden teruggevorderd als het inkomen anders uit was gevallen of als er een fout was gemaakt. Daardoor kwamen gezinnen onnodig in de problemen en moesten op korte termijn enorme bedragen terugbetalen waar ze niet over beschikten.

 

Rechtsbescherming

De overheid heeft een enorme macht over de burger. De wet- en regelgeving is enorm complex en voor de gemiddelde burger, zeker de ongeletterden, is het vaak niet te volgen. Dus is er allereerst een begrijpende houding nodig van de uitvoeringsorganisatie. Mocht dat niet werken dan moet de burger een aanspreekpunt hebben zoals een onafhankelijke ombudsman. Mocht het komen tot rechtszaken dan moet de afdeling Bestuursrecht van de Raad van State een onafhankelijke positie innemen en niet zondermeer uitgaan van het gelijk van de overheid, dat de burger het niet begrepen heeft. Vervolgens moet de rechter ook alle nodige informatie van de uitvoeringsorganisatie krijgen om de probleemgevallen te kunnen begrijpen en recht te kunnen doen. Hier is het in de Toeslagenaffaire op allerlei mogelijke manieren fout gegaan.

Om de ombudsfunctie van kamerleden te versterken zou een gedeelte van de zetels in de Kamer kunnen worden gereserveerd voor regionale vertegenwoordigers, een systeem dat ze in Denemarken kennen. Daarmee worden de volksvertegenwoordigers toegankelijker voor de burger en pakken eerder signalen op.

 

Versterking middenveld

Ongemerkt is een aantal van onze instituties langzaam geërodeerd en zijn verschillende impliciete afspraken tussen overheid, burger, en maatschappelijk middenveld opgezegd. Traditionele taken van de overheid zoals vastgelegd in de Grondwet als sociale zekerheid, volkshuisvesting, onderwijs en gezondheidszorg zijn op afstand geplaatst. Volkshuisvesting werd woningmarkt. Het minimuminkomen wordt niet meer gedefinieerd als het bestaansminimum maar is indirect een resultante van modellen en instrumenten.

Het maatschappelijk middenveld was oorspronkelijk goed geworteld in de samenleving. Zo zijn woningbouwverenigingen, ziekenhuizen en universiteiten opgericht onafhankelijk van de staat. Deze organisaties ontvangen nu hun geld van de overheid, wat tot een grote afhankelijkheid leidt. Het zou beter zijn als woningbouwverenigingen en verpleeghuizen weer zoveel mogelijk zelfstandige verenigingen worden, waarvan mensen lid kunnen worden.

 

Een nieuw sociaal contract

De overheid lijkt steeds minder gericht op dienstbaarheid aan de burger – aan het sociaal contract – en steeds meer op het blindelings volgen van regels en procedures, zonder oog te hebben voor de werkelijkheid en de problemen waar burgers tegenaan lopen. Verandering vraagt een zelfbewuste houding van de overheid én van burgers zelf – een geest van transparantie, een geest van openstaan voor kritiek, een geest die de grenzen van macht en de waarde van tegenspraak erkent en respecteert. Het vraagt om politici die niet uit ijdelheid of uit machtsbehoud de politiek ingaan, maar uit dienstbaarheid, om maatschappelijke doeleinden te dienen. Tot zover Omtzigt’s pleidooi voor een nieuwe relatie burger-overheid.

 

Modellen

Omtzigt heeft aan diverse Europese universiteiten econometrie gestudeerd (Exeter) en promotieonderzoek gedaan (Florence, Varese, Kopenhagen) naar validatie van economische modellen. Vandaar zijn grote interesse in het gebruik van modellen. Hoofdstuk 3 is hieraan gewijd, maar ook een voordracht [2]. In het videoverslag van een hoorzitting [3] komt dit onderwerp ook uitgebreid aan de orde.

Om de effectiviteit van bepaalde maatregelen in te schatten, zoals het effect van subsidies op de verkoop van elektrische auto’s, worden rekenmodellen gebruikt die de werkelijkheid proberen te vangen in een vereenvoudigde weergave. Door in die modellen de nieuwe maatregelen in te voeren kan dan geschat worden hoe groot de beoogde effecten zijn. Echter, zoals Omtzigt vanuit zijn eigen expertise weet, zijn die modellen gebaseerd op aannames, die naar eer en geweten worden geschat maar nooit de werkelijkheid exact kunnen benaderen. Maar om beleid te maken is er even geen andere manier, wil je niet ieder jaar de maatregelen moeten bijstellen. Dat het hier vaak fout gaat blijkt bijvoorbeeld uit de misrekening met de subsidie voor hybride auto’s. In 2012 schatte de regering dat de regeling 215 miljoen euro zou kosten. Het werd uiteindelijk het viervoudige. Verkeerde aannames rond de te verwachte prijs van de auto’s waren daar debet aan. Een bijkomend probleem was dat het model eigendom was van een particulier bedrijf, zodat niemand het model op zijn merites kon beoordelen.

Om de lagere inkomens te ontzien is ons belastingstelsel uitgerust met een groot aantal toeslagen, kortingen, vrijstellingen, etc. Dat maakt het stelsel niet alleen erg ingewikkeld maar leidt ook tot een hoog marginaal tarief in het geval dat de werknemer iets meer gaat verdienen of iets meer gaat werken. Bijvoorbeeld de huurtoeslag bouwt snel af. Netto wordt de werknemer er dus niet veel wijzer van. Zo vergelijkt Omtzigt een kostwinner met vrouw en twee kinderen die met een volledige werkweek 36.500 euro verdient, met een alleenstaande moeder met één kind die drie dagen in de week hetzelfde werk doet, en 21.800 euro verdient. Beiden komen (met en zonder) toeslagen op een netto-inkomen van ongeveer 30.000 euro, terwijl de man vier monden moet vullen. Het geeft wel aan dat de marginale belastingdruk voor een inkomen tussen de 20.000 en 40.000 euro vrijwel 100% is, en ook net boven de 40.000 euro zeer hoog blijft (80%). Dat wil zeggen dat je van een extra dag werken financieel niets wijzer wordt.

Tot zover nog bewust beleid. Maar het wordt al minder fraai als men voor een positief koopkrachtplaatje voor alle groepen aan de knoppen van de heffingen en toeslagen gaat draaien om de gewenste uitkomsten te genereren, die zich dan vaak alleen voordoen rond de specifieke gevallen in het koopkrachtplaatje zoals de ‘modaal’ verdiener. Nog vreemder wordt het als voor het doorrekenen van de verkiezingsprogramma’s de partijen maatregelen voorstellen die beogen werken te stimuleren. Het CPB geeft dan als uitkomst dat een verkiezingsprogramma een groei van de werkgelegenheid tot gevolg heeft van 50.000 banen.

Of die banen er ook werkelijk komen is totaal niet zeker, en waarschijnlijk niet eens het geval. Het gaat hier alleen om extra financiële prikkels die moeten aanzetten tot werken, dwz. minder inkomen in geval van niet werken. Voor mensen die geen baan kunnen vinden, kunnen dit soort “prikkels” bijzonder averechts uitwerken. Omtzigt noemt als voorbeeld het verhogen van de IACK, de inkomensafhankelijke combinatiekorting. Het gaat te ver om hierop in te gaan. Het is voor gewone mensen ook niet meer te volgen.

 

Misstanden in Europa

Hoofdstuk 1 is een sympathiek interview met Pieter Omtzigt door Welmoed Vlieger, waar zijn persoonlijke situatie, zijn gezin, zijn studies en het werk in de Kamer de revue passeert. Ook komt zijn werk voor de Raad van Europa aan de orde, dat in hoofdstuk 2 nader wordt toegelicht. Het gaat hem hier vooral om de uitholling van de rule of law binnen Europa door het schipperen van lidstaten, Commissie en de ECB met de vastgelegde regels en afspraken.

De Raad van Europa is een minder bekende internationale organisatie opgericht in 1949 waarvan 47 Europese landen lid zijn. Het houdt zich bezig met het bevorderen van de democratie binnen Europa en het zekerstellen van de rechtsstaat en de mensenrechten, onder andere door de verplichte aanvaarding van het Europees mensenrechtenverdrag en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Als lid van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa heeft Omtzigt diverse misstanden binnen de Raad aan de orde gesteld, waaronder de omkoping van een aantal leden van de Assemblee door de president van Azerbeidzjan om gunstige rapporten te verkrijgen over de mensenrechtensituatie in dat land.

Ook in de zaak rond de moord op de Maltese journaliste Daphne Caruana Galizia heeft hij als rapporteur de corruptie en het machtsmisbruik in Malta aan de orde kunnen stellen. Uiteindelijk zijn de minister-president en een aantal ministers afgetreden en de opdrachtgever van de moord is opgepakt. Uit deze en andere affaires is hem duidelijk geworden dat wetten en op papier onafhankelijk instituties, niet voldoende zijn om een rechtstaat te garanderen.

 

Functie elders

Pieter Omtzigt heeft natuurlijk meer verdiend dan een lintje. Uit zijn uitgebreide Europese ervaring en kennis van taal en cultuur van veel Europese landen blijkt wel dat hij bijzonder geschikt zou zijn voor een Europese topfunctie. Dat zou natuurlijk een verlies zijn voor de Tweede Kamer maar de overheid zal nu toch eerst zelf in de spiegel moeten kijken. Het zal jaren duren voor het vertrouwen hersteld is. We zijn bijvoorbeeld nog niet vergeten dat de top van de Belastingdienst in 2016 voor zichzelf, buiten het ministerie van Financiën om, een riante afvloeiingsregeling heeft georganiseerd, waar een onverwacht groot aantal van 8000 medewerkers een beroep op hebben gedaan, en uiteindelijk 5100 medewerkers gebruik van hebben (mogen) gemaakt. Naast het gemiddelde van ca. 60.000 euro dat iedere afzwaaier meekreeg, en de totale kosten van ca. 500 miljoen euro, betaalde de Belastingdienst 200 miljoen euro als boete voor het doorkruizen van de afgeschafte VUT-regeling. Dat staat wel in schrijnend contrast met de wijze waarop de gezinnen in de Toeslagenaffaire zijn behandeld.

 

Noten

[1] Online te leen als e-book bij bibliotheek.nl

[2] Pieter Omtzigt - Lezing: Modellen regeren Den Haag: hoe rekenmodellen leiden tot onverantwoord beleid.  Stichting Sociale Christen Democratie. 24 februari 2021. https://www.youtube.com/watch?v=koR62kHpJ3g
[3] Hoorzitting Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties, Pieter Omtzigt, november 2020. https://www.youtube.com/watch?v=8wfKHEpVML4

[4] https://www.nu.nl/politiek/4335387/