Burgerberaad

Civis Mundi Digitaal #126

door Erik Jansen

De onmacht van de politiek in Den Haag om tot oplossingen te komen voor de grote maatschappelijke problemen begint langzamerhand ergerlijke vormen aan te nemen. De stikstofcrisis is een dossier dat zich nog vele jaren zal voortslepen. Ook rond de klimaatcrisis, waarvan de urgentie inmiddels onomstreden is, blinkt de regering niet uit met concrete besluitvorming en implementatie. De vraag is of de politiek met iedere vier jaar een verkiezing voor de deur wel in staat is om besluiten voor de lange termijn te nemen. In dit pamflet doet Eva Rovers een hernieuwd pleidooi voor een aanvullende vorm van democratie: het burgerberaad.

De politieke onmacht

Eerder pleitte David van Reybrouck in Tegen verkiezingen [1] al voor een herbezinning op ons huidige kiesstelsel. Het falen van het huidige systeem blijkt uit: de teruglopende opkomst bij verkiezingen, de geringe vertegenwoordiging van de lager opgeleiden in het parlement, de versplintering van het parlement in kleine partijtjes, en het verlies aan vertrouwen in de overheid. Dat laatste wordt ook niet geholpen door de vele onopgeloste kwesties, zoals de Groninger Aardbevingsschade en de Toeslagenaffaire.

De politieke onmacht uit zich in faalangst bij partijen om deel te nemen aan coalities, in langdurige formatiebesprekingen en het dichttimmeren van het regeringsakkoord om punten veilig te stellen, en in de vrees van regeringspartijen voor een electorale afstraffing na het regeren. Dit alles nog eens opgeklopt door de hijgerigheid van de media, de enorme aandacht voor de waan van de dag, en voor de poppetjes in plaats van voor de inhoud.

Het ‘democratisch vermoeidheidssyndroom’, zoals David van Reybrouck het noemt, is mede ontstaan door de afbrokkeling van de politieke partijen (nog maar 3% van de bevolking is lid van een politieke partij), het verval van de zuilen en van het maatschappelijk middenveld. Daar komt bij de versnippering van de publieke en commerciële tv-zenders, en de opkomst van de sociale media.

De politiek slaagt er maar in beperkte mate in haar achterban te representeren. Die achterban heeft ook geen kader meer waarin de belangrijke vraagstukken besproken en opinies gedeeld kunnen worden. Buiten de ‘inner circle’ van het Binnenhof is er geen directe betrokkenheid meer van de bevolking, anders dan door het volgen van debatten op tv, waar de volksvertegenwoordigers elkaar voor rotte vis uitmaken.

David van Reybrouck wil teruggrijpen op een methode die in Athene en later in de Italiaanse stadstaten zoals Florence en Venetië werd gehanteerd: het kiezen van een volksvertegenwoordiging door loting. Dan hoeven de gekozen vertegenwoordigers niet bekommerd te zijn om hun herverkiezing, want ze worden gewoon vervangen. Loting was oorspronkelijk de meest democratische methode en de vorm die we nu kennen, representatie door verkiezingen, gold vroeger als een vorm van electieve aristocratie.

Not in my backyard

Eva Rovers herneemt deze discussie in haar boek. Zij focust minder op het falen van de politieke partijen, maar meer op het politieke onvermogen om lastige onderwerpen tot een oplossing te brengen: het klimaat, woning- en wegenbouw, immigratie en integratie, de armoedeproblematiek. Voor al die problemen geldt dat plannen gemaakt op de Haagse tekentafels niet zullen werken als ze van boven over de bevolking worden uitgestort. Zeker als die plannen worden vergezeld van een vorm van burgerparticipatie waar al bij voorbaat vaststaat wat de conclusies zijn. Dan kun je wachten op verzet tegen windmolens, biomassacentrales, AZC’s, het kappen van bomen, en het aanwijzen van bouwlocaties. Ook als de overheid het gesprek met de burgers wél open en eerlijk ingaat, dan laat de burger het vaak afweten, of maakt de burger gebruik van die ene gelegenheid – dat de overheid nu eens iets van hém wil (instemming met een AZC of met windmolens) – door zijn algehele onvrede over alles te laten blijken.

De terugtredende overheid

Afgelopen dertig jaar is de politiek gekenmerkt door een terugtredende overheid. Veel overheidstaken zijn aan de markt overgelaten. Iedere burger werd verantwoordelijk voor zijn eigen sociale situatie en huisvesting. Terwijl door globalisering en de financialisering het topsegment enorme salarissen verdiende, verdween er door de platformeconomie veel betekenisvol werk en restte voor de lager opgeleiden slechts deeltijd en tijdelijk werk. Nu de regering aan de bak moet om de afspraken in het klimaatakkoord van Parijs waar te maken, blijkt dat de overheid tot een andere, meer actieve, houding moet overgaan. Hoe gaat zij dat doen?

Allereerst door een enorme zak geld op tafel te leggen, 35 miljard voor de energietransitie en 25 miljard voor de stikstofproblematiek. Verder heeft de regering in 2019 een klimaatakkoord gesloten met diverse sectoren (elektriciteit, gebouwde omgeving, industrie, landbouw, mobiliteit en diversen). Dus wel met bedrijven, instellingen en woningbouwverenigingen, en sinds een jaar met de boerenorganisaties. Maar waar zijn de burgers?

Richting burger blijft de overheid stil, terwijl, mede door de oorlog in Oekraïne, de energiearmoede toeneemt. Nu al kunnen ruim een half miljoen huishoudens hun gas- en energierekening nauwelijks betalen. In 2050 moeten we “van het gas af”. Het blijft waarschijnlijk een loze kreet. De politieke partijen en de regering weten al dertig jaar dat er stappen genomen moeten worden, maar men hoopte dat de markt en de technologie de problemen zouden oplossen. Nu dit niet meer het geval lijkt, is het voor de “afgeslankte” overheid moeilijk om zich een andere houding aan te meten. Boeren en burgers vieren hun autonomie en laten zich niet meer gezeggen. Eva Rovers hoopt dat diegenen die zijn afgehaakt weer aanhaken door de bevolking weer het woord te geven en actief te betrekken bij de politiek.

Burgerberaad

De vorm die zij – net als David van Reybrouck – voorstelt is het burgerberaad met een 100 tot 500 deelnemers die met gewogen loting worden gekozen uit de bevolking. Gewogen loting betekent dat de personen random zijn gekozen uit de hele bevolking, maar dat de totale samenstelling van het beraad een goede afspiegeling is van die bevolking, dus een goede balans tussen jong en oud, hoger en lager opgeleid, randstad en provincie. De deelnemers vertegenwoordigen geen partijen, bedrijven of maatschappelijke instellingen. Deze groep mensen komt een aantal weekenden bij elkaar en krijgt een uitgebreide introductie van deskundigen en kan daarbij zelf ook vragen stellen. Na uitgebreide deliberatie worden er conclusies getrokken.

Eva Rovers stelt een aantal eisen aan het beraad zoals:

(1)  stel een voldoende duidelijke vraag (niet een open vraag als hoe verminderen we de ongelijkheid),

(2) geef voldoende mandaat dat er iets met de resultaten gebeurt,

(3) verzorg ruime publiciteit en gelegenheid om het proces te volgen ook voor buitenstaanders, en (4) garandeer een goede gespreks- en procesbegeleiding.

Zij bespreekt een aantal voorbeelden waar het proces goed werkte en ook enkele voorbeelden waar het resultaat teleurstelde. Het bekendste van dit laatste is het ‘Convention Citoyenne pour le Climat’ die Macron startte in 2019 in antwoord op het ‘gele hesjes’ protest. Het leverde 149 aanbevelingen op waar een ruime meerderheid van de Franse bevolking zich goed in kon vinden. Twee maatregelen werden door Macron echter al meteen afgevoerd: een 4% toeslag op de dividend/vermogensbelasting om de energietransitie te financieren en verlaging van de maximumsnelheid naar 110 km/uur. De overige suggesties zijn doorverwezen naar het parlement waar tot op heden een 70 aanbevelingen al of niet in verzwakte vorm zijn overgenomen. Met de overige 79 aanbevelingen is nog niet veel gedaan. Het gros van de aanbevelingen is niet opzienbarend [2]. Misschien is de echte meerwaarde van het burgerberaad wel dat ‘common-sense’ voorstellen die al langer de ronde doen wat meer politiek gewicht krijgen.

In Nederland heeft de commissie Brenninkmeijer in maart 2021, op verzoek van het kabinet na aanleiding van een Kamermotie, een positief advies uitgebracht ten aanzien van een Burgerberaad over het Klimaatbeleid [3]. Het rapport plaatst vergelijkbare kanttekeningen bij de procedure als Rovers.

Nadelen

Terwijl Eva Rovers wel de teleurstellingen behandelt, namelijk dat de politiek het burgerberaad meestal niet erg serieus neemt, behandelt ze niet de nadelen van het burgerberaad zelf. Het beraad wordt gepresenteerd als een aanvulling op de parlementaire democratie met als doel de burgers meer te betrekken bij de politieke besluitvorming. Maar het beraad zelf beperkt zich (net als het parlement) weer tot een gelimiteerd aantal deelnemers. Dat is dus niet de burgers in den brede bij de politiek betrekken. Ook is de meeste informatie al bekend en gaat het vooral om de dialoog. Ook hier is de uitstraling naar de rest van de bevolking te gering om tot een brede maatschappelijke consensus te komen. Een politieke discussie op televisie met hoor en wederhoor is misschien net zo effectief.

Verder veronderstelt het burgerberaad dat de politiek zich op het onderhavige onderwerp gedurende het beraad stilhoudt. Dus een soort pacificatie voor een jaar of zo. Dat heeft wel geholpen om de ‘gele hesjes’ te ontmoedigen, maar het staat haaks op het continue karakter van het politieke proces. Partijen die zich juist profileren op het klimaat of dierenwelzijn, zouden zich dan voor een jaar gedeisd moeten houden. Ook de uitkomst van een burgerberaad veronderstelt net als met een referendum, dat het resultaat voor een aantal jaren vastligt, zoals met de Brexit of de onafhankelijkheid van Schotland. Je kunt niet ieder jaar een burgerberaad of referendum houden over hetzelfde onderwerp.

Politiek forum

Het burgerberaad wordt – in de geest van Hannah Arendt – gezien als een open gesprek tussen vrije burgers op de ‘polis’, de publieke ruimte, waar de redelijkheid zegeviert als er maar voldoende gedachtenuitwisseling plaatsvindt. Dat is misschien ook wat te optimistisch. Neem een voorbeeld als corona. De verschillende meningen over vaccinatie en over de QR-code hebben voortdurend ter discussie gestaan in pers en sociale media, en men is regelmatig de straat op gegaan, maar de meningsvorming verhardt zich eerder dan dat er consensus ontstaat. Ook is er al decennialang rond het klimaatprobleem een harde kern van ‘klimaatontkenners’, die veel moeite doet om hun alternatieve interpretaties van de opwarming van de aarde ingang te doen vinden. Aan informatie en meningen dus geen gebrek. Maar hoe kom je tot consensus?

Verder wordt het aspect van macht genegeerd. Je kunt met 90 van de 100 mensen besluiten dat de klimaatmaatregelen betaald moeten worden met een vermogensheffing, maar dat zal een loos gebaar zijn. Het blijkt al moeilijk om een spaartax in te voeren en het is onredelijk om de vrijheid van enkelen te offeren voor het welzijn van allen. Evenzo zal een burgerberaad over de toekomst van de veeteelt met als uitkomst dat de veestapel gehalveerd moet worden en dat 20% van de landerijen ter beschikking moet komen van natuur, niet werken. Dat zal niet geaccepteerd worden door de boeren.  Dialoog is mooi, maar politiek is een machtsspel. Het beste voorbeeld van een burgerberaad is de General Assembly van de Verenigde Naties. Een prachtig forum om Poetin een halt toe te roepen, maar helaas zonder macht en dus volledig ineffectief. Het zou fijn zijn geweest als Eva Rovers deze thema’s wat verder had uitgediept.

Alternatieven

Het goede aan het boekje is dat het een scherpe analyse geeft van de huidige patstelling rond de grote maatschappelijke problemen. Met afgrijzen zien we de onmacht in den Haag en het draaien en keren van politici. Inderdaad is een groot deel van Nederland afgehaakt en ontbreekt het aan een goede publieke dialoog nu de pers en sociale media zo versnipperd zijn geraakt. Iedereen leeft in zijn eigen bubbel. De politieke partijen verschrompelen tot verkiezingscampagnes. De kans dat burgers met verschillende meningen elkaar ontmoeten en elkaar kunnen beïnvloeden, is erg klein geworden. Het blijft dus urgent om naar alternatieve dialoogmodellen te zoeken. Zonder een goede maatschappelijke discussie blijven we steken in het liberale ‘economische’ voorkeursmodel: met heffingen en subsidies beleid realiseren. Dat is om met Hanna Arendt te spreken het einde van de ‘poli’-tiek.

Noten

[1] David van Reybrouck, Tegen verkiezingen, De Bezige Bij, 2016,  Zie bespreking in CM#111.

[2] Propositions de la Convention Citoyenne pour le Climat. Juni 2021. De aanbevelingen zijn gegroepeerd in vijf thema’s: productie, consumptie, vervoer, woningbouw, voeding. Het thema Productie omvat voorstellen voor stimulering van een kringloopeconomie, en reparatiemogelijkheden voor producten. Het thema Consumenten propageert vermelding van de CO2-uitstoot op verpakking van producten en diensten, verbod op reclame voor koolstofrijke producten, het aan bandenleggen van plastic voor eenmalig gebruik, en educatieve programma’s over koolstofarm verbruik. Het thema Vervoer omvat stimulering van openbaar vervoer, m.n. hogesnelheidstreinen, het verbieden van vluchten korter dan 4 uur (door de senaat verlaagt tot 2,5 uur), en een overheidswebsite voor alle vervoersopties. Het thema woningbouw wil alle gebouwen voor 2040 energiezuinig maken en het compacte bouwen stimuleren. Het thema Werk wil de overgang naar een koolstofarme economie stimuleren, bedrijven verplichten hun CO2-voetafdruk te verlagen en digitale technologie inzetten voor milieudoeleinden. Het thema voeding wil lokale voedselproductie stimuleren, voedselverspilling tegengaan, en agro-ecologische landbouw stimuleren, en de visserij hervormen. Jammer is dat de conventie zich niet achter een CO2-belasting heeft gesteld, of achter een beperking van de intensieve veeteelt. Sowieso ontbreken voorstellen die de consumptievrijheid ook maar op enige manier beperken (zoals een vleestax). Een extra accijns op benzine en diesel viel vanzelfsprekend ook al af. Daarmee maakte het burgerberaad zichzelf irrelevant, want juist door het formuleren van minder vrijblijvende maatregelen had het burgerberaad zijn nut kunnen bewijzen.

[3] Adviescommissie Brenninkmeijer, Betrokkenheid van burgers bij klimaatbeleid, eindrapport maart 2021. De voorzitter van de commissie Alex Brenninkmeijer is in april 2022 onverwachts overleden.