De staat als dolgedraaide interventiemachine

Civis Mundi Digitaal #128

door Erik Jansen

De overheid is terug van weggeweest. De afgelopen decennia is veel aan de markt overgelaten. Nu de crises zich opstapelen wordt de roep om een hernieuwde regierol van de overheid luider. De klimaatcrisis, woningcrisis, de stikstofcrisis, de obesitascrisis, alles roept om een sterkere overheid. Goed om in dit tijdperk weer even terug te grijpen op het boek De fatale staat van Paul Frissen uit 2013.

In dit boek, dat geschreven is als reactie op het opkomend populisme, noemt Frissen twee gevaren voor de democratie: de technocratie en het gebrek aan distantie tussen overheid en samenleving. De technocratie komt voort uit het modernistische verlangen om alles wetenschappelijk te doorgronden en technisch te verbeteren.

Helaas is de werkelijkheid niet eenduidig en faalt de technocratie in haar ambitie om alles te beheersen en te plannen. De ambitie van de politieke partijen is echter wel om alle leed te voorkomen en roept daarvoor de regering iedere week naar de Kamer om actie te ondernemen, die vervolgens smoort in compromisvorming en de onmacht van de bureaucratie. Het noodlot wordt niet meer aanvaard, maar verdient bestrijding, oplossing, en beheersing.

De traagheid van de overheid roept het populistisch verlangen op om zonder veel omslag orde op zaken te stellen en te doen wat het gezonde verstand zegt. Simpele oplossingen die meestal niet voldoen. Daarom pleit Frissen voor een terughoudende ‘fatale’ overheid en het accepteren van tragiek in het leven; fataal hier opgevat als ‘afstand bewaren’, de dingen laten gebeuren. De overheid kan niet al het leed voorkomen en verzachten. Tussen politiek en wereld behoort afstand te bestaan. Als ze samenvallen raakt de overheid met de samenleving verknoopt; als het al het noodlot wil uitbannen dan krijgen we een vorm van totalitarisme.

De onmacht van de overheid

De moderniteit komt met de ambitie om de wereld te beheersen met technologie en langs rationele weg het goede leven dichterbij te brengen. We zoeken technocratische antwoorden op maatschappelijke problematiek door structuren en processen te verfijnen in een streven naar isomorfie tussen horizontale samenleving en verticaal bestuur, door permanente aanpassing en flexibilisering, door koppeling en verbinding in continue tijdelijkheid, door integraliteit van beleid in antwoord op veronderstelde integraliteit van de problematiek.

Dit maakbaarheidsdenken stuit op een maatschappelijke werkelijkheid die steeds ingewikkelder en complexer wordt. Dat versterkt de wens om nog directer in te grijpen met meer specifieke doelgroepgerichte benaderingen en de samenleving niet meer over te laten aan zelfsturing. Alle risico’s moeten worden ingedamd en elk ongeluk of ramp is een falen van de overheid, die niet genoeg gedaan heeft om de risico’s uit te sluiten en de burger te af te schermen van mogelijk ongeluk. De wil om risico’s te beheersen leidt tot de normalisering van technologieën die disciplinering en gewenst gedrag moeten afdwingen. De plek van de macht raakt overvol. Als er dan iets misgaat dan is de politiek er onmiddellijk bij “er moet iets gebeuren en wel snel”. Dit leidt tot een dolgedraaid interventionisme. In het najagen van de maakbaarheidsdroom is de staat een ‘gulzige’ institutie geworden die zich meester maakt van alle domeinen waar leed, pech en risico bestaan en waar de burger kan worden verheven en verlost.

Beleid en in het kielzog geïnstrumentaliseerd recht zijn de technieken van de goede bedoelingen. Vandaar dat beleid en recht geëxplodeerd lijken in omvang en intensiteit. Elk beleidsterrein kent zijn eigen industrie van onderzoek en advisering, die met diepe overtuiging deze mantra citeert: als het beleid faalt, is meer onderzoek nodig. Vaststellen dat beleid faalt, schraagt de conclusie dat het beleid moet worden bijgesteld en verfijnd. De producent van kennis is echter een tragische figuur want de sociale werkelijkheid is nooit helemaal kenbaar, en de sociale werkelijkheid verandert door de kennis die eraan is toegevoegd: actoren gaan van de kennis strategische gebruikmaken.

Natuurlijk is ook veel van het beleid dat het gulzige bestuur maakt symbolisch van aard. Het papier is geduldig, maar de werkelijkheid weerbarstig, burgers eigenwijs en maatschappelijke actoren machtig. Bovendien moet het bestuur handelen onder condities van grenzeloosheid, ambiguïteit en conflict. Elk verlangen naar maakbaarheid loopt onherroepelijk vast in de “interventiefuik”, van steeds meer beleid en aanpassingen.

De complexiteit van de werkelijkheid dwingt de overheid om voor ieder aspect een taskforce of beleidsunit te maken, zodat het overheidsapparaat in al zijn geledingen steeds meer de maatschappij weerspiegelt. Interventies worden vanuit verschillende ministeries aangestuurd, en vanuit verschillende bestuurlijke niveaus (rijk, provincie, regio, gemeente). Dat leidt ertoe dat rond probleemgezinnen vaak meerdere zorgverleners betrokken zijn, die onderling moeizaam coördineren. Problemen die niet door een enkel ministerie worden gedekt worden onderbracht in commissies en taskforces, waar dan extra potjes voor komen die de reguliere geldstromen verdunnen.

Ook moderne bestuursconcepten die de complexiteit moeten bestrijden zoals “integrale aanpak” of “decentralisatie”, leiden vaak tot verlies van expertise en versnippering van het doorzettingsvermogen van de overheid. Fatalisme, het afstand nemen en het overlaten aan zelfsturing, is echter voor de burger niet acceptabel en voor de politiek zelfmoord. Deze taboeïsering van fatalisme, onmacht en tragiek, is verklaarbaar uit de droom van de moderniteit: langs rationale weg het goede leven dichterbij brengen. Nietsdoen is geen optie: “pech moet weg”.

Populisme

Het aanmodderen van de politiek en de overheid leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid en dat maakt de weg vrij voor populistische partijen, die wel raad weten met de stroperigheid van de overheid. In hun ogen mag de politiek niet worden overgelaten aan een elite die over voldoende sociaal en cultureel kapitaal beschikt om de wereld te begrijpen en deze te besturen. Hoe moeilijk kan het zijn om gewoon te doen wat het volk wil?

Volgens Frissen is de diepere mythe van onze democratische politieke orde, dat zij enerzijds is gebaseerd op de wil van het volk, die democratisch te lezen is, en anderzijds op de nuchtere waarheid van de wetenschappelijke feiten en rationele beleidsvorming. Die tweespalt is moeilijk te verzoenen. Rationaliteit kent de dubbele betekenis van waarheid en redelijkheid. Onmiskenbaar is de wereld verbeterd en dus redelijker geworden, maar de empirie is niet altijd gelijk aan de ‘waarheid’, het gevoel van de mensen. Het populisme stelt de vanzelfsprekende band tussen rationaliteit en macht ter discussie. Met een stevig beroep op de democratische kernwaarden als volkssoevereiniteit, vrijheid van meningsuiting, en meerderheidsbesluitvorming, wordt ieder rationeel handelen voor zover het botst met het ‘bevinden van het volk’ ter discussie gesteld en als onrechtvaardig en elitair aangemerkt.

De aantrekkingskracht van het populisme ligt in de aanvaarding van de emotie. Deze is zowel empirisch als moreel waar, omdat ze authentiek is. De uitingsvormen – woede, beledigingen, haat – zijn eerlijk en puur. Het is echter een narcistisch vertoon van authenticiteit, dat voortdurend naar voren komt: we zijn lichtgeraakt, extreem sensitief, zeker voor schendingen van wat we als onze integriteit en eer zien. Uiteraard eisen we daarom respect. Dit leidt tot een levensstijl die assertief is en tot gedrag in de openbare ruimte leidt, dat zo mooi met het begrip ‘kort lontje’ wordt aangeduid.

De boosheid richt zich tegen de buitenwereld. De globalisering zorgt voor economische dreiging en voor omvangrijke migratiebewegingen. Cultureel is er de angst voor vrijheidsbeperking en aantasting van liberale verworvenheden.

De populistische uitdaging aan de gevestigde politiek orde valt in vier aspecten te duiden: (1) de boodschap is altijd ‘anti’ en ‘tegen’ en biedt geen oplossingen maar benoemt alleen problemen, (2) de stijl is die van de permanente confrontatie, (3) de strategie is de permanente campagne, gericht op mobilisatie van de massa die voorheen buitengesloten en gemarginaliseerd werd, (4) het perspectief is dat van “verlossing”, van het ontdoen van een elite, van buitensluiten van vreemden, en het herstellen van de historische, nationale, cultuurgemeenschap.

De verstoorde representativiteit

Het populistische verlangen is ‘mimetisch’, de volksvertegenwoordiging in de Kamer moet precies doen wat de kiezer wil. Maar de representatieve vertegenwoordiging is geen directe afspiegeling van het volk en is alleen gekozen als “afgevaardigde” die namens de kiezer in het parlement debatteert, delibereert en stemt. Het Kamerwerk vraagt de nodige kennis en vaardigheden. Een groot deel van de afgevaardigden is dan ook hoger opgeleid, een groot verschil met de samenleving als geheel. De kloof tussen politiek en het volk is meervoudig: de ‘informationele kloof’, die in principe te dichten is, de ‘inhoudelijke kloof’, dat niet alles wat de meerderheid wil mogelijk is, en de ‘culturele kloof’, het verschil tussen kosmopolieten en nationalisten.

De culturele kloof is vooral gebaseerd op lifestyle en opleiding, en verschil tussen stad en platteland. Deze culturele kloof lijkt zich te verdiepen omdat de traditionele mechanismen voor verzoening niet goed meer werken, zoals de verzuiling en het maatschappelijk middenveld van vakbonden, sectororganisaties, verenigingen en kerken. Ook was er de gestage verbetering van de verzorgingsstaat en de aristocratische houding van “de sterkste schouders”. Geen van deze mechanismen functioneert nog voldoende verzoenend en de sociale stijging lijkt zo langzamerhand uitgewerkt. De distantie in politieke representatie tussen het volk en de elite is voor het populisme echter onaanvaardbaar. Vandaar de roep om directe vormen van democratie zoals referenda en burgerberaden.

Bestuur moet berusten op draagvlak en acceptatie. Burgers moeten in besluitvorming worden betrokken: participatie en acceptatie hangen samen. Dat geldt zeker en bij uitstek voor onze consensusdemocratie. Ons poldermodel is echter ook ons zwakke punt, want weinig aansprekend en weinig politiek. Dus zoekt de regering haar legitimiteit in vertrouwen. Het vertrouwen van de burger is in eerste instantie institutioneel en gericht op ons democratisch stelsel. Gelijktijdig zijn die instituties bedoeld als georganiseerd wantrouwen. Paradoxaal genoeg moet er dus vertrouwen zijn dat het wantrouwen goed georganiseerd is. Bestuurders moeten verantwoording afleggen, de machten van de trias politica moeten elkaar tegenwicht bieden, en beleidssystemen moeten op orde zijn. Juist waar tussen wereld en politiek onvoldoende distantie bestaat, zoekt de politiek naar vertrouwen en maatschappelijke erkenning. De overheid wil onze beste vriend zijn, vandaar dat het interventionisme accelereert.

Conservatisme

Frissen pleit voor bescheidenheid ten aanzien van de mogelijkheden van de overheid. Tekortschieten is onvermijdelijk, de wereld is niet maakbaar. Een maakbare wereld zou ook een vreselijke wereld zijn, waar niemand wil wonen. We zullen nooit zeker weten, terwijl we toch moeten handelen. De overheid moet dus prudent zijn, en beleid moet incrementeel zijn, met kleine stapjes, waar weer op teruggekomen kan worden, en waar kan worden bijgestuurd als het nodig is. Grote idealen mogen in de politiek geventileerd worden maar mogen niet gekoppeld worden aan het regeringsbeleid. Een regeerakkoord moet concrete voorstellen doen, maar geen grote ambities uitstralen. Het goede leven moet in de samenleving ontstaan, niet door de overheid.

Grenzen stellen aan gedrag is geen opgave voor de overheid. Het “aanbieden” van gedragsrichtlijnen om gezondheid of burgerzin te bevorderen is al halfweg “opleggen”. De overheid heeft een geweldsmonopolie en moet daarom terughoudend zijn in het toepassen van dwang. De kloof tussen politiek en burger is eerder te klein dan te groot. De staat moet tegen de tijdgeest inwerken en zoveel mogelijk op zijn handen zitten.

Er is altijd een grote ambitie om ‘het onvoltooide project van de moderniteit’ te voltooien. Dat vergt veel verandering en aanpassing. Als alles flexibel en adaptief wordt, resteert echter een dictatuur van de technocratie. Tegenover een politiek van grote ambities en geloof past scepticisme. Frissen bepleit voor een ‘hoffelijk’ conservatisme, dat een zekere mate van ironie en relativeringsvermogen betracht. Dit conservatisme gaat ervan uit dat de mens niet vanzelfsprekend het goede doet, dat de wereld geen vooropgezet doel heeft, laat staan een doel dat nastrevenswaardig en door menselijke inspanning dichterbij gebracht kan worden. Instituties en tradities helpen het kwaad te beteugelen.

Het is belangrijk het pluralisme te koesteren en het “milde despotisme” van de welvaartstaat te onderkennen dat als een deken over de samenleving ligt en iedereen zoveel mogelijk gelijk wil maken en ieder verschil wil opheffen onder de mantra van “solidariteit en de sterkste schouders”. Er moet ruimte blijven voor andere meningen en andere leefstijlen. In een pluralistische samenleving is het compromis onvermijdelijk; de vaccinatie is niet verplicht; drugsgebruik wordt gedoogd. In een rijkgeschakeerde samenleving moet er veel te onderhandelen zijn.

Vanuit een meerderheidsstandpunt zijn afwijkingen natuurlijk ongewenst, en vanuit de populistische opvatting dat het volk maar één mening heeft – namelijk de juiste - onaanvaardbaar. Maar distantie is een voorwaarde voor gezag. Distantie vraagt om beperking, matiging en dus ook om traagheid. Deze traagheid is nodig om niet voor elke interventiedwang te bezwijken en aan de totalitaire verleiding te ontsnappen.

Wel of geen sterke overheid?

De fatale staat is een actueel boek, dat misschien ten onrechte wat weggezakt is in ons collectief geheugen. Het is bijzonder beeldend en geestig geschreven. Bovenstaande paragrafen zijn voor een deel letterlijke citaties. Vooral de kenschets van het populisme is treffend. Het middendeel van het boek zelf is hier niet bestreken, want dat gaat over de ‘symbolische’ orde van de politiek, haar rituelen, tradities en instituties, en over de esthetica en dramaturgie van de macht. Dat deel is interessant, maar voegt niet zo veel toe aan onze vraag of we nu wel of niet moeten uitkijken naar een sterkere regierol van de overheid, een terugdringing van de marktwerking of het einde aan het neoliberalisme.

In lezingen en in de media hekelt Paul Frissen ook vaak de “terugtrekkende” overheid zoals bij de decentralisatie van de WMO en de Jeugdzorg die naar de gemeenten zijn overgeheveld. “Het beleid wordt overgeheveld naar lokale overheden, en vervolgens schrijft het ministerie van Binnenlandse Zaken een uitgebreide brief waarin staat hoe het dat proces gaat volgen. Die brief bevat pagina na pagina aankondigingen van toezicht, monitoring, benchmarks, controle, enzovoort.” [1].

Dan komt ook de “dochter-op-kamer” metafoor langs: dochterlief gaat studeren en op kamers wonen, en belt geregeld over hoe het gaat; de ouders krijgen veel informatie over de studie en andere praktische zaken, maar wat dochterlief ’s nachts uitspookt, daarvan blijven ze verstoken. Hier rest enkel vertrouwen [2].

Marc Chavannes heeft ook jaren de marktwerking, de decentralisaties, de gedragscodes en de benchmarking aan de orde gesteld: het callcenter van de Belastingdienst is niet behulpzamer dan van telefoon of bank, terwijl de overheid wel met een keur van elektronische dossiers alle gegevens van de burgers bijhoudt. Grote (automatiserings)projecten lopen veelal desastreus af. Ook constateert hij dat de regering veel plannen eindeloos doorschuift [3].

We kunnen ook constateren dat de regering graag met convenanten en akkoorden werkt om zo dicht mogelijk aan tafel bij de samenleving te zitten en zo veel mogelijk draagvlak te creëren. Het preventieakkoord dat het aanbod in de supermarkten gezonder moet maken, kan inmiddels echter wel in de prullenbak. Er is nog steeds geen afname te zien in de schappen van zoete dranken, chips, chocolade, koek, toetjes, etc. om over vlees nog maar te zwijgen. Het zouden ook wel erg lege winkels worden als we al het ongezonde voedsel zouden verwijderen.

Recent presenteerde de regering met decennia vertraging haar plannen voor de stikstof en landbouw, het landelijk gebied en water en bodem. Het is nu echter weer wachten op een landbouwakkoord. De komende jaren wachten er nog plannen voor de woningbouw, de zorg en het klimaat. Minister Mark Harbers herinnerde eraan dat eerdere grote projecten in Nederland, de Zuiderzeewerken, de Deltawerken, dat die uiteindelijk van eerste plannen tot realisatie ook een jaar of tachtig hebben geduurd. We hoeven ons dus ook de komende jaren geen zorgen te maken over een te veel voortvarendheid.

Paul Frissen stelt vooral de “kleine” tragiek aan de orde (het ingrijpen achter de voordeur, de surveillance maatschappij), maar het wordt natuurlijk pas anders als de energietransitie en de overbelasting van de zorg moeten worden opgelost. Het is moeilijk voorstelbaar dat de overheid daar de door Paul Frissen zo bepleitte distantie zal kunnen handhaven.

Noten

[1] De burger piept een eind weg, interview met Paul Frissen door Wilma de Rek, Volkskrant 7 september 2013.

[2] Voordracht op Divosa voorjaarscongres 2015, Youtube.

[3] Marc Chavannes, Niemand regeert, 2009, NRC-boeken.