Civis Mundi Digitaal #154
Bespreking van Naomi Woltring, De marktconforme verzorgingsstaat, Nederlands neoliberalisme in de lange jaren negentig. Boom, 2024.
Naomi Woltring promoveerde op de geschiedenis van neoliberalisme in Nederland.
Eerder was ze werkzaam bij de Wiardi Beckman Stichting en het Humanistisch Verbond. Bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis onderzoekt ze het financieel-economisch beleid van de kabinetten-Lubbers.
In de periode tussen 1989 en 2008 transformeerde de Nederlandse verzorgingsstaat onder invloed van neoliberale ideeën. Marktwerking en individualisering stonden centraal in het overheidsbeleid, met verstrekkende gevolgen voor sociale voorzieningen en maatschappelijke structuren.
De inleiding
De inleiding van het boek benadrukt de impact van het neoliberalisme, de invloed van het beleid van Thatcher en Reagan, en geeft verklaringen voor de radicale transformatie van de Nederlandse verzorgingsstaat. Woltring noemt drie opvattingen die tot hervormingen leidden en geventileerd werden door historici en politicologen:
Woltring gaat verder in op het gebruik van taal en allerlei termen die gebruikt werden in discussies. Beleidsevidenties kunnen gevonden worden na:
Epistemische gemeenschappen komen tot stand door processen van rekrutering: coöptatie, zelfselectie en instituties die de rekrutering van nieuwe leden vormgeven. “Omdat epistemische gemeenschappen expliciet bureaucratische macht beogen,krijgen zij snel het karakter van een ‘draaideur’: leidende figuren bekleden gelijktijdig dubbelfuncties (stapelen, ‘interlocking directorates’) en rijgen volgtijdig functies (carrièrestappen) aaneen binnen de sfeer waarop de epistemische gemeenschap beoogt invloed uit te oefenen.” (p21)
Neoliberalisme
Met neoliberalisme bedoeld Woltring drie dingen:
Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW)
Aan de hand van een grote hervormingsoperatie laat Woltring zien dat een relatief kleine en overlappende beleidselite een centrale rol speelde bij de hervormingen. Die operatie ging onder de naam ‘operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) door het leven. Centrale onderwerpen: volkshuisvesting en sociale zekerheid. “Ze waren ingebed in epistemische gemeenschappen waarin neoliberale ideeën onomstreden waren. Topambtenaren met partijlidmaatschap en een parttime wetenschappelijke positie, met name op de ministeries van Economische Zaken en Financiën, speelden een belangrijke rol bij het aanjagen van marktconforme hervormingen en het socialiseren van ambtenaren in marktconforme beleidsinstrumenten.” (p31)
Marktconform beleid
Een naam van een topambtenaar die in het boek regelmatig genoemd wordt is Geelhoed. Wikipedia zegt over hem: “Leendert Adrie (Ad) Geelhoed (Vught, 12 november 1942 – Arnhem, 20 april 2007) was een Nederlands ambtenaar en jurist. Na een carrière als wetenschapper was hij secretaris-generaal op achtereenvolgens de ministeries van Economische Zaken en Algemene Zaken. Hierna was hij advocaat-generaal bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg. Geelhoed was lid van de Partij van de Arbeid.”
Hij was de drijvende kracht achter de MDW-operatie “die tijdens de paarse kabinetten (1994-2002) in belangrijke mate had bijgedragen aan de liberalisering van de publieke sector.” (p33) “Onder de vlag van MDW onderzochten 71 werkgroepen voor specifieke onderwerpen [...] hoe deze domeinen gedereguleerd of gereguleerd konden worden.” (p34)
“De MDW-projectgroepen waren een centrale plek in de overlappende beleidsnetwerken van beleidseconomen en economisch juristen. [...] Zij fungeerden derhalve als ‘epistemische gemeenschappen’: netwerken van deskundigen die grote invloed uitoefenen op de manier waarop maatschappelijke problemen worden geanalyseerd, belangen worden geïdentificeerd, onderwerpen voor debat, onderhandeling en besluitvorming worden geformuleerd en specifieke beleidsvoorstellen worden aangedragen.” (p35)
Pragmatisme
De introductie van het marktwerkingsbeleid werd meestal geportretteerd als pragmatisch. Vooral Oudenampsen en en Mellink hebben, in hun boek Liberalisering dit beeld bijgesteld: de ideeën werkten door op het het overheidsbeleid, ook op andere terreinen dan de economie.
Steeds meer komt men erachter dat ’marktwerking’ geen gegeven is: markten worden gemaakt, door mensen, door overheden, met name door op basis van theorieën over informatie en besluitvormingsprocessen. Vervolgens worden ze via regels vorm gegeven. Economen en juristen hebben een grote invloed. Ze troffen elkaar tijdens de MDW-operatie.
Nieuwe zakelijkheid
Het Keynesianisme van vraagstimulering werd in de vroege jaren zeventig vervangen door een ‘nieuwe zakelijkheid’ op basis van de neoliberale ideeën, waarin aanbod stimulering en stringent overheidsbeleid centraal stonden. Dit werd aangewakkerd door kritiek op het welzijnswerk en maatschappelijk werk, maar werd in de jaren tachtig verhaald op de verzorgingsstaat als geheel. Het ‘profijtbeginsel deed zijn intrede: het is wenselijk dat de overheid zich laat betalen voor de diensten die zij levert.
Een fundamentele kritiek op overheidssturing luidde, dat planning niet mogelijk was, omdat kennis verspreid en lokaal is. Ook zou een interveniërende staat leiden tot overregulering, toenemende lasten voor handhaving, controle en naleving.
Het traditionele management maakt plaats voor het ‘New Public Management’ (NPM): “een manier van bestuur die poogt de publieke sector kleiner en competitiever te maken, waarbij de overheid wordt afgerekend op haar prestaties.” (p41)
Mededinging
Nederland heeft vanaf 1958 een mededingingswet (WEM): “een mededinging die de expansie dient, de stagnatie bestrijdt en daarbij leidt tot aanvaardbare kosten- en prijsverhoudingen.” (p42) Toch mochten er prijsafspraken gemaakt worden als dit in het ‘algemeen belang’ was. “De dominante lijn op het ministerie van Economische Zaken was pro-kartel.” (p43) In 1990 kwam er een beleidswijziging met aanstelling van Geelhoed als secretaris-generaal van Economische Zaken, in 1992 werd de directie ‘Marktwerking’ opgericht. Het einde van het ‘kartelparadijs werd aangekondigd.
Draaideur
“Het marktwerkingsbeleid van de jaren negentig werd gemaakt door mannen en enkele vrouwen die deel uitmaakten van verschillende overlappende netwerken van topambtenaren, wetenschappers en politici.” (p44) Centraal in de netwerken stonden de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR), de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) en het Sociaal Cultureel Planbureau (SER). Regelmatig werd er van stoel verwisseld; de lijnen waren kort; er ontstond beleid dat aansloot bij de internationale ontwikkelingen (lees: het neoliberalisme).
Impressie
Na de eerste twee hoofdstukken, waarvan hiervoor een impressie, gaat Woltring verder met nog twee hoofdstukken, over de woningmarkt en de sociale zekerheid, en een epiloog.
Woltring volgt hierin hetzelfde patroon, waaruit blijkt dat er ook hier een belangrijke beleidsverandering plaatsvindt met dezelfde actoren (netwerk), als in de eerste twee hoofdstukken.
Van volkshuisvesting naar woningmarkt
Het volkshuisvestingsbeleid van de jaren tachtig verschilt sterk van dat van de jaren negentig. De betrokkenheid van de overheid bij de sociale huursector nam af. Sociale huurwoningen werden steeds meer gereserveerd voor de mensen met een laag inkomen. Ten gevolge van het gevoerde beleid nam procentueel het aantal koophuizen toe. Er vindt staatsgeleide gentrificatie plaats: achterstandswijken worden opgeknapt en verkocht aan bewoners met een hogere sociaal-economische status.
Woltring beschrijft uitgebreid de naoorlogse veranderingen in theorie vorming: van centralistische planning en Keynesiaans stimuleringsbeleid naar marktconforme sturing en van een groeiende rol voor corporaties en marktpartijen ten koste van de overheid. Tegelijkertijd nam de macht van de staat toe na financiële schandalen bij sommige corporaties. Steeds meer werden neoliberale ideeën in praktijk gebracht op grond van, deels hetzelfde, MDW-netwerk.
Marktconforme sociale zekerheid
De neoliberale ideeën, die in de jaren tachtig doorbraken, effende de weg naar de Europese interne markt (1993). De grootste vrijhandelszone ter wereld. De globalisering na de Tweede Wereldoorlog versterkte de liberale agenda. Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid was een bron van zorg. De jaren negentig kwamen in het teken te staan van een grootschalige herziening. Woltring legt in dit hoofdstuk een nadruk op de regelingen ter garantie van bestaanszekerheid. Arbeidsmarkt regulering en publieke werkgelegenheidscreatie zijn hierbij belangrijke thema’s, maar worden alleen besproken als ze direct raken aan de garantie voor bestaanszekerheid.
Neoliberalen zien in arbeidsmarktbeleid het antwoord op de roep om sociale zekerheid. Neoliberalen zien werkloosheid als een probleem van arbeidsaanbod. Universele rechten worden vervangen door inkomensafhankelijke rechten en belastingvoordelen, responsabiliseringstechnieken worden ingevoerd, de bescherming van werknemers wordt verminderd, marktwerking en privatisering worden doorgevoerd.
Epiloog
Het inperken van de verzorgingsstaat was de bedoeling. Neoliberale beleidsrecepten voeren nog steeds de boventoon. “Eenmaal genesteld in instituties kom je nauwelijks meer van een neoliberaal beleidsparadigma af.” (p193) “De hervormingen werden ontworpen door topambtenaren politici en wetenschappers die behoorden tot de gemeenschap van overwegend economisch of economisch-juridisch geschoolde mannen.” (p194)
Conclusie
Naomi Woltring laat in dit historisch document niet alleen zien hoe het in de Nederlandse politiek toeging in de jaren negentig, maar ook hoe een kleine groep mensen ervoor zorgde dat Nederland de ommezwaai maakte van een ‘verzorgingsstaat’ naar een staat waarin het neoliberale geloof in de werking van de markt doorgevoerd werd. De rol van de staat werd geherdefinieerd van collectieve verantwoordelijkheid en solidariteit naar individuele zelfredzaamheid. Het marktprincipe werd op alle beleidsterreinen ingevoerd met als doel: kostenbesparing. Efficiëntie en concurrentie werden bevorderd. De ideologische dimensie werd afgeschaft ten faveure van de verzakelijking. Dit had wel tot gevolg dat er weinig aandacht was voor kwetsbare groeperingen. De solidariteit werd naar het tweede plan verschoven.
Een van de sterke punten van het boek is de grondige analyse van neoliberalisme. De auteur doet meer dan alleen beleidsmaatregelen beschrijven; zij legt ook bloot hoe neoliberale principes doordrongen in het publieke discours en de politieke cultuur. Zij doet dit door de spelers in het politieke spel met naam en toenaam te noemen, inclusief de rol die ze gespeeld hebben. De gedetailleerdheid wordt ondersteund door een serie foto’s van spelers en spelmomenten.
Wat vooral naar voren komt is, dat de transitie het gevolg van een kleine kleine groep mensen was die samen een netwerk vormden die via het draaideur principe regelmatig een andere positie innamen in verschillende commissies, overlegorganen en instituties, en zo de politieke besluitvorming, en eigenlijk het gehele maatschappelijke bestel, hebben beïnvloed.