Civis Mundi Digitaal #154
Inleiding
In enkele eerdere artikelen presenteerden we gedachten over betekenisgeving als vertrekpunt voor de analyse van systemen en met als doel om inzicht te krijgen in het functioneren ervan. We spitsten de analyse toe op het psychiatrisch zorgsysteem. Maar de analyse en de daaruit voortvloeiende conclusies en voorstellen zijn zeker niet uniek voor gezondheidssystemen. In dit artikel volgt een verkenning van het beleidssysteem zoals dat in de publieke sector thans functioneert.
Er is ook alle aanleiding om het beleidssysteem nader te beschouwen. Immers, op het functioneren ervan valt nogal wat aan te merken. Zo wordt de spanning tussen overheid en burgers breed beleefd. Dat heeft negatieve consequenties voor het draagvlak onder burgers. De overheid wordt steeds minder beleefd als het verlengstuk van burgers en steeds vaker als een externe partij. Die onvrede komt ook tot uitdrukking in een steeds groter aantal procedures van bezwaar en beroep met als doel genomen besluiten onderuit te halen. Dat leidt dan vervolgens tot lange en ingewikkelde juridische procedures die vaak de uitvoering van beleid aanzienlijk kunnen vertragen en niet zelden onmogelijk maken.
Inspraak en participatie
Die problemen worden breed onderkend. Er is ook al veel geprobeerd om ze op te lossen. Zo worden burgers via inspraakprocedures eerder en vaker bij beleidsvoorbereiding betrokken. Ook is sprake van actieve inschakeling van burgers via daadwerkelijke participatie bij de voorbereiding van plannen. Zie ook de pleidooien om regelgeving terug te dringen en op zijn minst te vereenvoudigen. Ook is er meer aandacht voor communicatietrajecten in de veronderstelling dat als we voorgenomen beleidsbeslissingen maar helder uitleggen, dit het draagvlak zal vergroten. Ook veranderingen op institutioneel terrein zoals decentralisatie en het overhevelen van bevoegdheden naar gemeenten passen in dit beeld. Daar staat overigens tegenover dat institutionele veranderingen zoals de gemeentelijke herindelingen juist ongunstig kunnen uitwerken voor de relaties tussen overheid en burgers.
Vaak wordt ook gewezen op de toenemende juridisering. Wanneer er op bestuurlijk niveau overeenstemming is op inhoudelijk terrein, blijken overwegingen van juridische aard de uitvoering regelmatig te frustreren. Denk aan regelgeving op internationaal niveau zoals de Europese Unie die juridisch rechtstreekse werking heeft en van een hogere orde is dan nationale wetgeving.
Ondanks brede onderkenning van problemen en ondanks alle inspanningen om de relatie tussen overheid en burger te verbeteren, is er weinig aanleiding tot tevredenheid. Eerder is het zo dat de problemen zijn toegenomen. Mogelijk speelt daarbij een rol dat we worden geconfronteerd met ingewikkelde vraagstukken zoals op het terrein van duurzaamheid, energie en klimaat. Of neem de spanningen tussen de economische georiënteerde belangen van de landbouw en herstel van natuur- en omgevingswaarden.
Er zijn tal van verklaringen voor de vervreemding tussen overheid en burger. Die vervreemding is op tal van manieren beschreven. Onze ambitie is de analyse enigszins te verdiepen. Veel verklaringen hebben het kenmerk van oppervlakkigheid of zijn in wezen geen verklaringen, maar illustreren eerder de spanning dan dat ze bijdragen aan een dieper inzicht in de problematiek. Een veelgehoorde oproep is bijvoorbeeld dat de overheid beter naar burgers moet luisteren. Dat veronderstelt dat wat burgers van betekenis vinden, ook aandacht kan worden gegeven binnen het formele betekeniskader. En dat is nu juist het probleem, zoals we zullen onderbouwen.
Er lijkt dus alle aanleiding om dieper te graven. We hebben te maken met problemen die niet binnen bestaande systemen kunnen worden opgelost. We zijn thans als het ware voorgeprogrammeerd op reproductie van problemen in plaats van nieuwe wegen in te slaan. Die noodzaak van ingrijpende vernieuwing heeft dan niet alleen betrekking op de inhoud van de vraagstukken die thans actueel zijn, maar zeker ook op institutioneel vlak zijn veranderingen nodig. De vraag daarbij is dan of we wel handig zijn georganiseerd om de noodzakelijke veranderingen door te voeren. Zijn we niet te zeer georganiseerd rond tegenstellingen uit het verleden waardoor we die problemen eerder in stand houden in plaats van ze op te lossen? In plaats daarvan is dan de vraag aan de orde, welke vernieuwingen nodig zijn op institutioneel vlak om de noodzakelijke veranderingen te kunnen realiseren. Nieuwe coalities bijvoorbeeld en nieuwe organisatieprincipes.
De overtuiging bestaat dat we de afgelopen decennia worden geconfronteerd met ingewikkelde vraagstukken waar we maar moeilijk grip op krijgen. Denk aan de energieproblematiek of aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Het lijkt erop dat we niet gemakkelijk tot oplossingen kunnen komen, noch in de politiek, noch in de beleidssfeer. Weliswaar beschikken de wetgevende en uitvoerende macht over veel formele macht, maar dat is allerminst garantie dat de vraagstukken effectief worden opgepakt. Stelt het formele betekeniskader wel in staat de maatschappelijke opgaven zinvol te betekenen? Is het wel ontvankelijk voor de problemen waar we mee te maken hebben?
Of nog een stap dieper: is de wijze waarop we de democratische rechtsstaat hebben georganiseerd nog wel actueel of begint die slijtage te vertonen? Die vraag is temeer en indringend aan de orde wanneer we die rechtsstaat tegelijkertijd wereldwijd aanprijzen als de meest gewenste.
Bronnen van vervreemding
Om te komen tot inzicht, is er gekozen voor de benadering om de bronnen van vervreemding op te sporen. Wat zijn de onderliggende redenen en overwegingen geweest die tot vervreemding hebben geleid? Dat veronderstelt dat we processen van besluitvorming en van beleidsuitvoering scherp tegen het licht houden. Wat valt er te zeggen over de betekenisverlening die er de basis van vormt?
De spanning tussen het formele betekeniskader van de overheid en hoe burgers zelf de werkelijkheid beleven, kan worden opgevat als een belangrijke bron van vervreemding. Burgers worden geconfronteerd met een formele wereldbeeld dat voor een deel voor hen betekenisloos is en in ieder geval niet aansluit bij de werkelijkheid zoals zij de beleven. Tegelijkertijd hebben ze in het dagelijks leven wel met de consequenties van het formele wereldbeeld te maken. Ze hebben zich te houden aan regels waarvan ze de noodzaak of betekenis niet begrijpen en/of waar ze het niet mee eens zijn. Er is dan geen sprake van een betekenisvolle relatie terwijl die relatie wel werking heeft en het denken en handelen van burgers beïnvloedt.
Betekenisgeving en constructivisme
Alvorens de analyse te starten, is het op zijn plaats kort het perspectief van betekenisgeving toe te lichten. We doen dat door te verwijzen naar het constructivisme als een belangrijke denkrichting binnen de filosofie en sociologie. Uitgangspunt van het constructivisme is, dat we niet in staat zijn door te dringen tot de werkelijkheid zoals die “is”. We zijn slechts in staat ons afbeeldingen te vormen van de werkelijkheid.
Van dat onderscheid zijn we ons in de praktijk van alledag doorgaans niet bewust. We houden de afbeelding voor “werkelijk”. Het perspectief van het constructivisme heeft met name in de loop van de twintigste eeuw veel aandacht gekregen. Maar de grondgedachte treffen we reeds aan bij Kant. Die stelde dat we de werkelijkheid als zodanig niet kunnen kennen en dat we die slechts kunnen benaderen vanuit de categorieën van het verstand. Later is het besef doorgedrongen dat processen van betekenisverlening niet exclusief door rationele overwegingen worden beheerst en dus niet enkel via de ingang van het verstand kunnen worden benaderd, maar dat er veel meer factoren van invloed zijn. Denk aan emotionele en andere subjectieve invloeden.
Een belangrijke notie binnen het constructivisme is, dat betekenisgeving leidt tot een afbeelding van de werkelijkheid, die echter tegelijkertijd ook op tal van andere wijzen kan worden betekend. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van meningsverschillen, kunnen die vaak worden teruggebracht tot verschillen in beelden die men zich van de werkelijkheid heeft gevormd.
Het wereldbeeld vanuit het perspectief van betekenisgeving
Wanneer we de werkelijkheid niet eenduidig en definitief kunnen vastzetten, roept dat de vraag op wat we ons bij de werkelijkheid moeten voorstellen. Het vertrekpunt dat we de werkelijkheid niet definitief kunnen kennen maar slechts kunnen benaderen door er ons afbeeldingen van te vormen, houdt in, dat binnen een daarop gebaseerd wereldbeeld tal van constructies door en langs elkaar heen bewegen. Begrippen kunnen relaties met elkaar aangaan, in elkaar opgaan en tot opvattingen en perspectieven leiden. Die opvattingen en overtuigingen kunnen zoveel zwaarte krijgen, dat ze vanzelfsprekend worden geacht en, nog een stap verder, het karakter krijgen van onbetwistbare waarheden. Er kan ook sprake zijn van omgekeerde ontwikkelingen. Uitgangspunten, zekerheden, overtuigingen alsmede de begrippen die erin een rol spelen, kunnen zwaarte verliezen en zelfs uitdoven. Ze houden dan slechts betekenis in historische zin als relicten van het verleden.
Energie-gebaseerd wereldbeeld
Ook vraagt de koppeling tussen betekenisgeving en de werking ervan aandacht. Wat betekent het wanneer we een begrip of opvatting betekenen als relevant en belangrijk? Gevolg is dat we aan een dergelijk begrip of opvatting werking toekennen. Een breed gedeelde opvatting doet er maatschappelijk toe. Binnen het politieke domein is er dan sprake van draagvlak voor die opvatting en voor de consequenties die er concreet via beleidsmaatregelen aan worden verbonden. Het vergemakkelijkt de besluitvorming en de acceptatie van genomen besluiten. Een algemeen vuurwerkverbod dat door de overgrote meerderheid van de burgers wordt ondersteund, kan aarzelingen binnen politieke partijen opzij schuiven.
De dimensies van constructies
Aldus kunnen we twee basiskenmerken van elementen onderscheiden. Ze kunnen onderling verschillen op inhoudelijk terrein en we kunnen ze onderscheiden naar zwaarte c.q. naar de betekenis die eraan wordt toegekend. We kunnen daaraan toevoegen dat zowel de inhoud als de zwaarte bovendien voortdurend kunnen veranderen. Ook kan sprake zijn van veranderende relaties tussen elementen. Een dergelijk wereldbeeld kan gemakkelijk als chaotisch worden ervaren. We zullen in een volgend artikel toelichten welke problemen dat oplevert voor de overheid op het vlak van beleidsvorming, hoe de overheid met die problemen omgaat en ook welke consequenties dat heeft.
Een complicerende factor is verder dat de aldus functionerende werkelijkheid niet homogeen is. Verwijzend naar Bourdieu kunnen we velden c.q. domeinen worden onderscheiden. Denk aan de economie, de kunsten, de wetenschap of de politiek. Dat roept de vraag op hoe dergelijke deelsystemen zich tot elkaar verhouden. Om daar inzicht in te krijgen kan de domeintheorie van Kouzes en Mico helpen, zij het dat die in wezen enkel betrekking had op processen binnen organisaties.
Betekenisgeving en overheidsbeleid
Betekenisgeving wordt wel gezien als een eigenschap en een vermogen waar slechts mensen exclusief over beschikken. Of nog sterker, betekenisgeving vormt het wezen van het menszijn. Dat beeld behoeft bijstelling. Niet alleen wij mensen kennen betekenis toe aan de werkelijkheid. Dat gebeurt ook door instanties zoals de overheid. Wetten en daarvan afgeleide regelingen (denk aan verordeningen, Algemene Maatregelen van Bestuur, bestemmingsplannen, protocollen, richtlijnen) bevatten doorgaans een groot aantal definities die aangeven “wat in de zin van deze wet of regeling moet worden verstaan onder…”. Het geheel van dergelijke definities kan worden opgevat als een perspectief, als een wijze van betekening. Weliswaar kan de werkelijkheid op tal van andere manieren worden afgebeeld, maar de definities bepalen wat de afbeelding is die aan de betreffende wet of regeling ten grondslag ligt. Ze krijgen rechtskracht. Overheidsregelingen zijn universeel geldend maar slechts binnen een door definities nauwkeurig afgebakende afbeelding van de werkelijkheid.
De spanning tussen overheid en burger kan zo worden opgevat als de spanning tussen twee onderliggende en onderling afwijkende afbeeldingen van de werkelijkheid. Wat betekenisvol is voor de overheid (gebied A in onderstaande tekening), kan betekenisloos zijn voor burgers. Het omgekeerde geldt ook. Constructies in de beide gebieden B zijn voor burgers betekenisvol, terwijl die buiten het gezichtsveld vallen van de overheid.
Wagemans, InnovatieNetwerk, 2012
Het probleem bezien vanuit het perspectief van betekenisgeving
Kenmerk van het formele betekeniskader van de overheid is verder, dat het in sterke mate is geïnstitutionaliseerd. De geldende definities zijn juridisch vastgelegd. In wetten en daarvan afgeleide regelingen is nauwkeurig bepaald hoe situaties moeten worden betekend. Die definities en de daarop gebaseerde regels hebben doorslaggevende werking. Ze bepalen wanneer inkomsten belastbaar zijn conform de inhoud van de belastingwetgeving, wanneer handelingen strafbaar zijn op basis van het geldend strafrecht en of een overheidsorgaan wel of niet bevoegd was om bepaalde besluiten te nemen.
De dominantie van het formele betekeniskader ten opzichte van wat betekenisvol is voor burgers kan niet gemakkelijk opzij worden geschoven.Ook niet wanneer dit tot consequentie heeft dat noodzakelijke maatregelen niet kunnen worden uitgevoerd of op zijn minst aanzienlijke vertraging oplopen. Een actueel voorbeeld is de noodzaak voldoende woningen te bouwen terwijl de stikstofregelgeving die plannen frustreert. Overwegingen van maatschappelijke relevantie moeten dan wijken voor geldende regels op een ander terrein.
De ruimte voor manipulatie van betekenisgeving
De in wetten en regelingen vaak uiterst gedetailleerd vastgelegde definities, gecombineerd met de dominantie van wat juridisch geldt, kan het beeld oproepen dat er een scherpe scheidslijn is tussen enerzijds de afbeelding van de werkelijkheid zoals die formeel geldt en anderzijds de werkelijkheid zoals die betekenis heeft voor burgers. Dat is echter een misvatting. Er is eerder sprake van een vloeibaar overgangsgebied. In juridische procedures kunnen de formele definities onderwerp van interpretatie vormen. Dat kan op verschillende manieren. In subsidieregelingen kunnen voorstellen zodanig worden geïnterpreteerd dat voldaan wordt aan de criteria die gelden voor subsidiering. Omgekeerd kan in een strafrechtzaak een alibi worden geconstrueerd dat ertoe strekt dat een verdachte een misdrijf niet heeft gepleegd en ook niet heeft kunnen plegen.
Een andere benadering is, dat de totstandkoming van een regeling aan de orde wordt gesteld. Was een overheidsorgaan wel bevoegd een bepaald besluit te nemen? Daarbij is juridisch relevant dat er strenge eisen geleden, zowel voor de totstandkoming van beleid, als met betrekking tot de uitvoering van genomen besluiten. Het overtuigend aantonen van een formeel verzuim, hoe gering ook en hoe weinig relevant ook, kan basis voor vernietiging vormen, waarna het proces van totstandkoming van een besluit moet worden overgedaan.
Al dergelijke interventies kunnen worden opgevat als manipulatie van betekenisgeving. Die manipulatie strekt er nu eens toe om wat werkelijk heeft plaatsgevonden te interpreteren als betekenisvol binnen het formele perspectief (denk aan subsidietoekenningen), dan weer om te onderbouwen dat de formele definities niet van toepassing zijn op een casus (denk aan procedures in het strafrecht).
In dergelijke procedures is strikt genomen niet aan de orde of een voorgestelde interpretatie van een situatie overtuigend kan worden bewezen. Dat is immers lastig, wanneer we als vertrekpunt nemen dat we de werkelijkheid slechts kunnen benaderen door er ons afbeeldingen van te vormen. In wezen gaat het erom of voldoende twijfel kan worden gecreëerd met betrekking tot de interpretatie van een overheidsorgaan. Of er wordt een afbeelding van de werkelijkheid gecreëerd die door een rechter voldoende aannemelijk wordt geacht om een overheidsbesluit terzijde te schuiven.
De complexiteit van het formele betekeniskader
Hoewel de zeer gespecificeerde en zorgvuldig geformuleerde definities die binnen het formele betekeniskader van de overheid mogelijk anders doen vermoeden, is er van helderheid geen sprake. Eerder integendeel. In juridische procedures blijkt er telkens weer volop ruimte te zijn voor uiteenlopende interpretaties, hoe gedetailleerd de definities ook zijn. Omdat jurisprudentie formeel een rechtsbron is, kan aan eerdere uitspraken van rechters in min of meer vergelijkbare omstandigheden niet achteloos voorbij worden gegaan. Ze noodzaken de wetgevende macht regelmatig om definities bij te stellen om zo te voorkomen dat de werking van regelgeving wordt uitgehold. Denk aan belastingconstructies die enkel als doel hebben belastingheffing te ontgaan. Dergelijke lekkages moeten vervolgens worden gedicht door aanpassing van definities en criteria. Wat plaatsvindt heeft kenmerken van een kat-en-muisspel.
Dergelijke interventies hebben tot gevolg dat het formele betekeniskader alsmaar complexer wordt. Teksten die op het eerste gezicht kristalhelder lijken, blijken telkens weer anders te kunnen worden geïnterpreteerd dan bedoeld door de overheid. Dat vraagt zowel gedegen kennis van het juridische betekeniskader als de creativiteit om afbeeldingen te ontwerpen die in staat stellen formeel vastgelegde definities aan te vechten of op zijn minst de gebrekkigheid ervan te onderbouwen. Het leidt ertoe dat burgers die zich benadeeld voelen door beslissingen van een overheidsorgaan, juridische deskundigheid inroepen met als doel lekkages op te sporen in een betekeniskader dat pretendeert alomvattend en consistent te zijn.
Het formele betekeniskader loop vol
Het resultaat van onoverzienbaar veel uitspraken in juridische procedures heeft als gevolg dat het formele betekeniskader niet alleen alsmaar ingewikkelder wordt en eisen stelt aan juridische kennis, maar ook dat het alsmaar onbeweeglijker wordt. Verfijningen van de inhoud leiden ertoe dat de maatschappelijke relevantie afneemt. Voor burgers mag helder zijn welke maatregelen noodzakelijk zijn om een maatschappelijk probleem aan te pakken, maar juridische overwegingen kunnen adequaat optreden gemakkelijk in de weg staan. Wat maatschappelijk noodzakelijk wordt geacht en voor de hand ligt, kan op bezwaren en hinderpalen stuiten van juridische aard.
Doordat het formele betekeniskader alsmaar gedetailleerder wordt, is het gevolg dat het buitensluitend vermogen ervan alsmaar groter wordt. We repareren maar het feitelijk resultaat is dat we de vervreemding eerder vergroten dan verkleinen. Daar komt bij dat verdere detaillering ook bron van vertraging is bij besluitvorming. Plannen kunnen daardoor worden vertraagd. Er is bijvoorbeeld meer en meer gedetailleerd onderzoek nodig om een besluit te kunnen toetsen aan aangescherpte regelgeving.
Rechtvaardigheid en vaardigheid in het recht
Dat geldt ook met betrekking tot rechtspraak in individuele gevallen. Een burger die zich onrechtvaardig behandeld voelt door een overheidsorgaan en die een genomen besluit wil aanvechten heeft, zoals we stelden, doorgaans juridische ondersteuning nodig. Om zwakke en aanvechtbare punten te kunnen identificeren in een besluit van de overheid, is gedegen juridische kennis nodig. Daarbij is relevant dat de redeneerlijnen in een juridische context nogal kunnen afwijken van wat burgers logisch vinden. Ook logica blijkt volop ruimte te geven voor interpretatie.
Eenduidigheid als uitgangspunt
Uitgangspunt va het constructivisme is dat we ons afbeeldingen vormen van de werkelijkheid maar niet kunnen doordringen tot de werkelijkheid zoals die “is”. Dat betekent dat iedere afbeelding aanvechtbaar is. Het is een constructie van een werkelijkheid die ook op geheel andere wijze zou kunnen worden afgebeeld. Echter, voor de overheid heeft het geldende formele betekeniskader absolute en buitensluitende betekenis.
Die behoefte aan eenduidigheid is begrijpelijk. We verwachte van de overheid dat die heldere besluiten neemt. Een handeling is wel of niet strafbaar, iemand heeft wel of niet recht op een vergunning of subsidie, de verkeerssnelheid is wel of niet overschreden, een overheidsorgaan is wel of niet bevoegd een bepaalde beslissing te nemen. Dat heeft als consequentie dat alle andere interpretaties van concrete situaties of handelingen terzijde worden geschoven.
De overheid als zwart gat
Door de dominantie van het formele perspectief vernietigt de overheid constructies van de werkelijkheid die daarvan afwijken of daarmee in strijd zijn. Alternatieve constructies zijn, bezien vanuit het formele perspectief, betekenisloos. Ze doen er niet toe. Ze worden niet betekend en missen dus de energie om enige werking te hebben, althans binnen het formele domein. Zo ontneemt de overheid betekenis aan wat betekenisvol is voor burgers.
Maar anders dan bij een zwart gat gaat de energie niet verloren. Wat betekenisloos is voor de overheid, maar wel door burgers als betekenisvol wordt beleefd, heeft de potentie bron van verzet te worden. Men zou kunnen denken dat dit verzet vruchteloos is vanwege de dominantie van het formele perspectief. Dat is echter te rechtlijnig en te eenvoudig gedacht. Het verzet uit zich niet als een conflict tussen overheid en maatschappij. Dat lijkt ook weinig zin te hebben, omdat de rechtspraak het formele perspectief bevestigt en als toetssteen hanteert.
Spiegelgevechten in de formele arena
Het verzet vindt fijnzinniger plaats. In juridische procedures heeft het immers vaak weinig zin om het formele perspectief te bestrijden. In plaats daarvan wordt er in juridische procedures voor gekozen het formele perspectief juist als uitgangspunt te nemen. Aanknooppunt voor verzet is dan dat we strenge eisen stellen aan het handelen van de overheid. Dat biedt volop mogelijkheden het feitelijk optreden van de overheid te toetsen aan de geldende beginselen van behoorlijk bestuur en daarop gebaseerde regels.
Men kan bijvoorbeeld een overheidsbesluit ondergraven doordat geen rekening is gehouden met eerdere uitspraken van rechters. Of bij de totstandkoming van een besluit kan er sprake zijn van een formeel verzuim. Een brief kan te laat zijn verzonden. Er is geen rekening gehouden met beschikbare informatie met als gevolg dat het motiveringsbeginsel gebrekkig is toegepast. Of een overheidsbesluit is in strijd met in het verleden gewekte verwachtingen. Vernietiging van een bestreden besluit is dan de logische consequentie.
Het komt erop neer dat conflicten tussen betekeniskaders niet worden beslecht in de ruimte tussen het formeel domein en het betekeniskader van burgers, maar dat de strijd wordt uitgevochten binnen het formele domein zelf. Er worden dan argumenten en feiten aangevoerd tegen een besluit, enkel en alleen omdat ze juridisch van betekenis zijn. De overheid wordt geconfronteerd met de eigen regels en bestreden op eigen terrein. Zo beschouwd kunnen veel juridische procedures worden opgevat als schijngevechten, die niettemin als echt moeten overkomen.
De dubbele werking van definities
Van definities verwachten we dat die helderheid bieden. Definities maken een onderscheid tussen wat een definitie omvat en wat niet in een definitie past. Anders gezegd, definities zijn tegelijkertijd insluitend en buitensluitend. Het leerstuk van de Trias Politica (het beginsel van de scheiding van de wetgevende, uitvoerende en rechtssprekende macht) brengt met zich mee dat de inhoud van regels en daarin opgenomen definities een exclusieve status hebben. Rechters zijn gehouden om het handelen van de overheid te toetsen aan geldende regels en voorts aan eerdere uitspraken van rechters. Jurisprudentie is immers ook formeel bron van recht.
In het bestuursrecht komt dat tot uitdrukking wanneer een burger zich onbehoorlijk behandeld voelt door een overheidsorgaan. Een rechter zal het optreden van de overheid toetsen aan geldende regels. Was het betreffende overheidsorgaan bevoegd om het omstreden besluit te nemen? Is bij de totstandkoming van een besluit gehandeld in overeenstemming met de regels die voor besluitvorming gelden? Zijn de beginselen van behoorlijk bestuur gerespecteerd?
Alles wat door of namens een burger verder wordt aangevoerd tegen een bestreden besluit, heeft juridisch geen of slechts ondergeschikte betekenis. Het gevoel onrechtvaardig te zijn behandeld door de overheid is op zichzelf geen toetsingsgrond voor een rechter. Die zal als benadering kiezen of de overheid wel of niet formeel correct heeft gehandeld. In uitspraken komt die benadering vaak tot uitdrukking in de passage “dat wat verder door partijen is aangevoerd het genomen besluit niet anders maakt” of woorden van gelijke strekking. Wat buiten de formele toetsingsgronden valt, is betekenisloos. Er is nu eenmaal geen Verordening Gevoelens die als toetsingsgrond kan dienen. Vandaar de noodzaak van juridische herformulering, zodat en opdat kan worden onderbouwd dat de overheid in strijd heeft gehandeld met formeel geldende regels.
Tot slot
In een volgend artikel zullen we nader ingaan op de bronnen van vervreemding binnen het formele betekeniskader van de overheid.
Literatuur
Bauman, Zygmunt, Vloeibare Tijden, Leven in een Eeuw van Onzekerheid, Klement, 2018
Heysse, Tim, Rummens, Stefan, Tinnevelt, Ronald, Habermas: een inleiding op zijn filosofie van recht en politiek, Pelckmans/Klement, 2007
Kouzes, James en Mico, Paul, ‘Domain Theory: an Introduction to Organizational Behavior in Human Service Organizations’, in: The Journal of Applied Behavioral Science, Vol. 15, Issue 4, p. 449-469, 1979
Pels, D. (red), Pierre Bourdieu Opstellen over smaak, Habitus en het Veldbegrip, , vert. 1989, Van Gennep